所謂國家“五年規(guī)劃”，其基本作用和目的，就是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國各方的力量，溝通信息形成共識，提出全局性的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，并明確任務(wù)，最大限度地實現(xiàn)一國的國民利益最大化。

　　目前的五年規(guī)劃制定，仍存在面面俱到卻分而治之的情況。一個部門的工作可能體現(xiàn)了整體規(guī)劃的一個方面，卻不能體現(xiàn)整體的戰(zhàn)略目標(biāo)，甚至與整體的戰(zhàn)略目標(biāo)相沖突。

　　通過分析現(xiàn)有“五年規(guī)劃”制定過程中國家和部門的互動模式，和規(guī)劃制定的“碎片化”、“部門化”的問題，建議將規(guī)劃制定模式調(diào)整為兩步走的新模式，以加強規(guī)劃的整體性和效用性。

“部門建議-國家匯總”式“五年規(guī)劃”

　　過去，“五年規(guī)劃”編制歷時兩年多，經(jīng)歷基本思路研究、黨中央《建議》編制、正式編制《綱要》三個階段，它是一個反復(fù)征求意見的集思廣益的過程。其中，就包括和部門、地方的信息和意見的交換。這的確是一個幾上幾下的過程。

　　規(guī)劃編制雖然是由國家發(fā)改委牽頭，但由于它的內(nèi)容無所不包，實際上需要政府各部門，以及地方政府的配合才能完成。部門領(lǐng)導(dǎo)直接參與了《建議》和《綱要》的起 草，部門同步編制本部門“十二五”規(guī)劃，各部門提交的部門的規(guī)劃過程稿，是國家“十二五”規(guī)劃相應(yīng)章節(jié)內(nèi)容的重要來源。

　　然后，在規(guī)劃編制的不同階段起草組會就規(guī)劃思路、規(guī)劃框架、《建議》草案、《綱要》草案多次征求部門的意見，征求意見的方式主要通過正式發(fā)文、召開會議。征求意見的過程實際上為部門和地方表達自身的利益訴求打開了機會之窗。

　　最后，“五年規(guī)劃”形成，而規(guī)劃的內(nèi)容，也就以章節(jié)形式事實上闡述了各個部門的工作重點和實施步驟。一個由各章節(jié)組成的國家“五年規(guī)劃”，在一定程度上是一個各部門規(guī)劃的集成。

　　事實上，這是一個“部門建議—國家匯總”的規(guī)劃制定模式 ：規(guī)劃的制定一定程度上被分解到各個部門，由各個部門根據(jù)政府內(nèi)部的工作分工，分別提出各自的“五年規(guī)劃”，最后匯總形成國家的“五年規(guī)劃”，成為“五年規(guī)劃”的各個章節(jié)。

規(guī)劃制定“部門化、碎片化”

　　現(xiàn)有“五年規(guī)劃”制定過程，一方面有利于與部門之間的信息和意見的交換，另一方面也造成了嚴(yán)重的規(guī)劃制定的部門化、碎片化的問題 。具體表現(xiàn)為：

　　其一：規(guī)劃內(nèi)容的碎片化與部門化。

　　規(guī)劃內(nèi)容無法在各部門工作中體現(xiàn)國家各個方面的總體戰(zhàn)略目標(biāo)。規(guī)劃分成若干章節(jié)，多數(shù)章節(jié)其實就是對一個部門的職責(zé)與任務(wù)作出說明。但由于篇幅有限，只能提出這一部門在政府分工中的特殊的職能與目標(biāo)，而無法體現(xiàn)其他一些重要的國家總體戰(zhàn)略目標(biāo)，并提出相關(guān)的要求。

　　例如， 增加就業(yè)，提高勞動生產(chǎn)力和產(chǎn)業(yè)競爭力，實現(xiàn)勞動力轉(zhuǎn)移，從而緩解收入差距，是經(jīng)濟社會發(fā)展整體性和根本性的戰(zhàn)略任務(wù)，需要從工業(yè)化、城市化進程的各個方面入手，相互關(guān)聯(lián)、相互促進才能實現(xiàn)。

　　但是，在以往的“五年規(guī)劃”中，增加就業(yè)和促進收入平等，往往是到了第十幾章才在“社會發(fā)展”部分提出的任務(wù)。增加就業(yè)似乎只是人事部門“進行職業(yè)培訓(xùn)”、 “扶持畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)”等工作；收入平等只是社保部門、社會福利部門改善社會保障和扶貧救困的任務(wù)；而在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的章節(jié)中往往只是突出發(fā)展高新 技術(shù)產(chǎn)業(yè)，不談包括勞動密集型產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的各行各業(yè)如何提高競爭力，發(fā)展寬廣的產(chǎn)業(yè)譜系，才能保證我國8億勞動力的就業(yè)和實現(xiàn)勞動力的轉(zhuǎn)移；在農(nóng)村工作部分，只談如何發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村副業(yè)，很少涉及如何促進農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移，從根本上解決因農(nóng)村勞動力過剩所導(dǎo)致的收入差距問題。

　　再比如，要實現(xiàn)環(huán)境治理，可持續(xù)發(fā)展，需要進行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、改善宏觀調(diào)控方式，減少過度投資和產(chǎn)能過剩，推行綠色城市、綠色建筑、綠色金融，通過加強運用稅收與價格杠桿等方方面面著手，才能實現(xiàn)。

　　但是在以往的規(guī)劃中，環(huán)境問題似乎只是環(huán)保部門的任務(wù)，其他部門只是發(fā)展各種產(chǎn)業(yè)，至于產(chǎn)業(yè)發(fā)展對環(huán)境的影響、如何在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中體現(xiàn)生態(tài)文明的目標(biāo)，似乎都 不在考慮的范圍之中。甚至，就環(huán)境管理本身而言，由于政府內(nèi)部分工的原因，也被“碎片化”，在能源戰(zhàn)略部分談低碳，在環(huán)境保護部分談大氣，在國土管理部分談土壤，在水利發(fā)展部分談水源，等等。這其實是把規(guī)劃的內(nèi)容也肢解了、碎片了。

　　又比如，金融監(jiān)管部門的工作重點之一是金融穩(wěn)定與金融發(fā)展，但是由于金融體系是分配金融資產(chǎn)的，在資源配置中起著重要作用，如果金融監(jiān)管部門不考慮產(chǎn)業(yè)提升、就業(yè)增長、科技創(chuàng) 新、綠色環(huán)保，以金融資源配置為導(dǎo)向的投資活動就可能在事實上與國家總體戰(zhàn)略目標(biāo)相沖突，而不是相配合。

　　當(dāng)然，可以在涉及每一部門的規(guī)劃章節(jié)中，要求各部門同時貫徹國家的各方面戰(zhàn)略目標(biāo)。但是，一個字?jǐn)?shù)有限的總體報告，根本不可能在涉及每一個部門的工作時，把 需要這個部門協(xié)同貫徹的總體目標(biāo)都敘述一遍，結(jié)果要么是國家總體目標(biāo)被肢解，要么是各部門的工作無法體現(xiàn)國家各方面的總體戰(zhàn)略目標(biāo)。

　　其二，決策過程的部門化、碎片化。

　　隨著決策權(quán)力的分散和利益的多元，發(fā)展規(guī)劃制定有變成各部門爭奪行政資源和擴張權(quán)力的過程的危險。由于“五年規(guī)劃”是一個“戰(zhàn)略盤子”，其中對于部門、地方 的戰(zhàn)略定位，規(guī)定了它們未來五年在國家發(fā)展全局中的地位，在國家的“盤子”中占據(jù)的份額更大，就意味著在項目、資金、政策上將獲得更大的支持。

　　因此，部門和地方會通過各種途徑來“爭盤子”。 凡是列入國家“五年規(guī)劃”的內(nèi)容，就使得部門和地方在資源配置、項目爭取中處于有利的地位。除了直接參與制定等正式渠道之外，部門地方會通過各種途徑和國家領(lǐng)導(dǎo)人、編制部門加強溝通，反映自身的政策訴求。同時，還會通過人大、政協(xié)、學(xué)者等間接途徑來反映政策訴求。

　　當(dāng)然，國家的總體規(guī)劃需要在一定程度上體現(xiàn)各方面的利益和訴求。但是，這種部門化、碎片化的“匯總”方式，往往使得規(guī)劃制定無法反映長遠利益、整體利益，削弱了國家發(fā)展規(guī)劃的整體性和協(xié)調(diào)性。 甚至，規(guī)劃中經(jīng)常會出現(xiàn)一些突出體現(xiàn)部門利益而不利于總體目標(biāo)貫徹，甚至有悖于總體目標(biāo)的“只言片語”。

　　其三，政策制定和執(zhí)行的扭曲。

　　規(guī)劃制定的部門化、碎片化也造成了政策制定和執(zhí)行的扭曲。 在政策制定過程中 ，對于符合部門、地方利益的指標(biāo)和任務(wù)，國家發(fā)展改革委只好搞平衡和折中；在政策執(zhí)行過程中 ，對于不符合部門、地方利益的指標(biāo)和任務(wù)，層層減碼，搞選擇性執(zhí)行、變通性執(zhí)行。這使得國家的戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，無法貫穿于政府工作的方方面面，出現(xiàn)了規(guī)劃扭曲，甚至規(guī)劃失控，出現(xiàn)“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”的問題。

“總體規(guī)劃-部門貫徹”的模式革新

　　針對規(guī)劃的部門化、碎片化問題。我們建議加強規(guī)劃的頂層設(shè)計功能，改進現(xiàn)有的規(guī)劃制定方式，實行分兩步走制定“五年規(guī)劃”的新模式：第一步：制定國家總規(guī)劃；第二步，由各部門制定部門工作規(guī)劃。

　　各部門制定的規(guī)劃，根據(jù)各部門具體工作的特點，體現(xiàn)國家總規(guī)劃的各方面總體戰(zhàn)略目標(biāo)。但這些分部門規(guī)劃不再匯總到總規(guī)劃中，而就是以部門規(guī)劃的形式存在并進行實施。具體如下：

　　其一，制定總規(guī)劃。

　　在黨中央和國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，在幾上幾下征求各方面意見的基礎(chǔ)上，由中央政府的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，提出國家發(fā)展五年規(guī)劃的“總規(guī)劃”。

　　首先，“總規(guī)劃”體現(xiàn)國家總體戰(zhàn)略構(gòu)想。“總規(guī)劃”基于對國內(nèi)外發(fā)展趨勢的分析，診斷發(fā)展面臨的問題，剖析深層次矛盾，提出國家發(fā)展和政府工作的總體愿景、 所要實現(xiàn)的主要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)。例如，“十三五”要實現(xiàn)“均衡、包容、可持續(xù)發(fā)展”，為了這一主線，總規(guī)劃進行目標(biāo)、指標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)的設(shè)計。

　　其次，總規(guī)劃這個規(guī)劃不涉及具體部門的具體任務(wù)，而是各部門規(guī)劃的指導(dǎo)和依據(jù)。章節(jié)的劃分由各戰(zhàn)略目標(biāo)和實施步驟決定，而不由政府部門的劃分決定。

　　第三，總規(guī)劃由黨中央、國務(wù)院的綜合部門在廣泛征求各級部門和政府，以及社會各界意見的基礎(chǔ)上加以制定，各部門提供的資料都作為參考的依據(jù)，但不構(gòu)成總規(guī)劃特定章節(jié)的基礎(chǔ)。

　　第四，制定總規(guī)劃落實的基本思路，主要是對各部門如何制定貫徹落實國家各戰(zhàn)略目標(biāo)、制定各部門工作規(guī)劃，提出指導(dǎo)性意見。各部門本身是分工的體現(xiàn)，部門一定 要有自身的工作重點，但在各部門的工作中體現(xiàn)與之相關(guān)的各方面的國家總體戰(zhàn)略目標(biāo)，實現(xiàn)各部門的協(xié)同和協(xié)調(diào)，是總規(guī)劃需要提出的一個任務(wù)。

　　其二，制定部門工作規(guī)劃。

　　在國家總體“五年規(guī)劃”提出之后，提交人大審議通過，在此之后，政府的各個部門，再以總規(guī)劃為指導(dǎo)，提出各個部門自身如何為實現(xiàn)這些（而不是一個方面）整體目標(biāo)，做出各個部門的五年工作規(guī)劃。

　　首先，部門工作規(guī)劃要落實國家總體規(guī)劃。這些部門“五年規(guī)劃”，不是以實現(xiàn)單一目標(biāo)為任務(wù)，而是要從各自所管轄的工作領(lǐng)域的角度，既提出自身的工作重點，也 提出如何為實現(xiàn)國家的總體目標(biāo)的各種要求，做出各自的貢獻。比如，產(chǎn)業(yè)管理部門也要想就業(yè)和環(huán)保，農(nóng)業(yè)部門也要考慮新型城市化進程，環(huán)保部門也要就業(yè)增 長，金融當(dāng)局也要想就業(yè)與環(huán)保，等等。

　　第二，部門工作規(guī)劃需經(jīng)國務(wù)院核準(zhǔn)。部門工作規(guī)劃制定需要和國家總體規(guī)劃進行指標(biāo)和任務(wù)上的銜接，根據(jù)分工方案經(jīng)相關(guān)聯(lián)部門會簽，并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，才頒布實施。以確保體現(xiàn)國家總規(guī)劃的要求。

　　第三，根據(jù)我國地域廣闊、區(qū)域特點突出的現(xiàn)實，省一級仍需要根據(jù)國家總規(guī)劃的要求，制定省級總規(guī)劃，省級政府的各個部門也要制定相應(yīng)的部門工作規(guī)劃。但地市 級及以下政府不再制定總體規(guī)劃，如需要也只制定上一級規(guī)劃的實施規(guī)劃。改變現(xiàn)有總體規(guī)劃四級編制體制，地市級和縣級不再編制總體規(guī)劃，以改變現(xiàn)在這兩級規(guī) 劃千人一面，形同虛設(shè)的問題。地市級、縣級編制落實國家、省級規(guī)劃的實施方案，從而加強國家和省級規(guī)劃的實施力度。

　　第四，將部門工作規(guī)劃和財政安排相結(jié)合。將部門規(guī)劃的編制、實施、評估與財政預(yù)算決算管理結(jié)合起來，與事權(quán)和財權(quán)責(zé)任相適應(yīng)的改革結(jié)合起來。按照規(guī)劃的任務(wù) 分工與規(guī)劃的公共服務(wù)優(yōu)先方向配置財政資源，并根據(jù)規(guī)劃實施情況評估結(jié)果，評價政府部門的績效水平，審核決算，調(diào)整財政預(yù)算。從根本體制上促進部門規(guī)劃落 實總體規(guī)劃。

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