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——讀中央一號文件
董輔礽
《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入的若干政策的意見》(簡稱中央一號文件)是一個很好而又重要的文件。它抓住了當(dāng)前農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民存在的關(guān)鍵問題——增加農(nóng)民
收入問題。農(nóng)民收入增長緩慢以及由此引起的城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大帶來了一系列嚴(yán)重問題。中央一號文件在這個主題下制定了一系列政策，這些政策符合農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的實際情況，且具有可操作性，它們最后都落實到增加農(nóng)民的收入上，有些政策馬上就可以給農(nóng)民帶來增加收入的實惠。
在建立和發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)中，我國的農(nóng)業(yè)逐漸地納入市場經(jīng)濟(jì)的軌道，農(nóng)民的生產(chǎn)、
生活和行為也依產(chǎn)品和地區(qū)的不同而不同程度地受到市場經(jīng)濟(jì)機制的調(diào)節(jié)。在此情況下，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的政策的制定和實施也必須發(fā)揮市場機制的作用，順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律才能取得應(yīng)有的效果，達(dá)到預(yù)期的目的，否則會適得其反。在這方面我們有過一些教訓(xùn)。前幾年實施的有關(guān)糧食購銷的三項政策，即，敞開收購、順價銷售和封閉運行，就是一例。
三項政策的提出，是鑒于糧食供過于求，糧價下降，農(nóng)民賣糧難，收入減少，為保護(hù)農(nóng)民的利益，使“谷賤”不至于傷農(nóng)或減輕傷農(nóng)的后果。政策的出發(fā)點是完全正確的。但是這三項政策不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，未考慮發(fā)揮市場機制的作用，從而未能收到預(yù)期的效果，還產(chǎn)生了某些相反的作用。在這三項政策出臺后，我就感到其不可行，立即寫了一篇文章含蓄地進(jìn)行討論。我的這篇文章只是分析在市場經(jīng)濟(jì)條件下要實施這些政策必須具備的前提和條件，而這些條件是難以具備的。文章的結(jié)論不言而喻。以后，我曾到某省找了一位縣糧食局長作調(diào)查，證實了我的看法。
三項政策是一個整體。其關(guān)鍵在于國家糧食部門按保護(hù)價收購的糧食能否順價銷售，即按高于保護(hù)價(加上糧食部門的經(jīng)營成本等)的價格銷售出去，實際上在糧食供過于求的情況下，由于糧價很低，糧食部門很難順價銷售，而不能順價銷售，糧食部門就會虧損，收購愈多，虧損也越多，而虧損則需由地方財政補貼。可是許多地方財政本已入不敷出，拿不出許多補貼，這樣國家糧食部門不能也不愿敞開收購。在此情況下，糧食部門從銀行得到的糧食收購借款無法歸還，從而也無法使銀行的糧食貸款雖然封閉于糧食收購而不被挪用，但卻難以運行。同時，為了保證這些政策得以實施，政府還規(guī)定私商不得進(jìn)入市場收購農(nóng)民的糧食。這樣，就把農(nóng)民困死了：既不能賣給國家糧食部門，又不能賣給私商，農(nóng)民的大量糧食無法賣出，就無錢購買生產(chǎn)和生活資料。同時，一些糧食加工企業(yè)由于不許私商收購糧食而停產(chǎn)。在我調(diào)查的那個縣，90%的這些企業(yè)都停產(chǎn)了。以后，這些政策逐漸作了調(diào)整，市場逐漸放開，情況才逐漸改變。我曾問過糧食部門的負(fù)責(zé)人：這些政策的實施已經(jīng)遇到困難，為什么還要實施？他說，問題不在于這些政策，而在于市場糧價太低了。這不是正確的回答。因為既然市場糧價太低了，這些政策無法實施，那么為什么不改變政策呢？其實，這些政策恰恰是鑒于糧價太低，為了保護(hù)農(nóng)民的利益而制定的，但由于這些政策與市場機制不符合，甚至相背離，自然會碰壁。
那時，在棉花的收購上同樣出現(xiàn)與市場經(jīng)濟(jì)不協(xié)調(diào)的政策。棉花市場全部關(guān)閉，農(nóng)民只能把棉花賣給國家棉花購銷企業(yè)，而國家企業(yè)的棉花因為價高賣不出去，造成大量虧損，也不愿多收購。我調(diào)查的那個縣告訴說，那里的棉花收購企業(yè)一斤也不收購。由于國產(chǎn)棉花的價格高，棉花加工企業(yè)就大量購買國外廉價的棉花，造成國產(chǎn)棉花大量積壓在倉庫里。后來放開了市場，情況迅速扭轉(zhuǎn)，棉花反而供不應(yīng)求，價格上漲，棉農(nóng)收入增加，棉花產(chǎn)量也增加了。
這些例子說明，在農(nóng)業(yè)已逐漸進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)情況下，為了發(fā)展農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)民的收入，政府的政策必須順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，發(fā)揮市場機制的作用，而不是相反，關(guān)閉和封鎖農(nóng)產(chǎn)品市場，不僅不能保護(hù)農(nóng)民利益，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而是適得其反。
中央一號文件則不同，為增加農(nóng)民的收入而制定的各項政策是建立在適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律的基礎(chǔ)之上的，注意發(fā)揮市場機制的作用。文件專門有一部分特別規(guī)定發(fā)揮市場機制作用，搞活農(nóng)產(chǎn)品流通。文件還規(guī)定，從2004年開始國家將全面放開糧食收購和銷售市場，實行多渠道經(jīng)營，要求有關(guān)部門抓緊清理和修改不利于糧食流通的政策法規(guī)。
在市場經(jīng)濟(jì)條件下，發(fā)揮市場機制的作用中，搞活農(nóng)產(chǎn)品流通是極重要的。為此，就要放開市場，只有市場放開了，農(nóng)產(chǎn)品才能順暢地流通起來，農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品才能賣得出去，并使農(nóng)產(chǎn)品得以進(jìn)入到需要農(nóng)產(chǎn)品的居民家庭和企業(yè)用于消費和生產(chǎn)，農(nóng)民的生產(chǎn)才能繼續(xù)進(jìn)行下去，農(nóng)民的收入也才能增加。而要開放市場，就糧食來說，就要允許多渠道經(jīng)營，這就是除國有糧食部門和供銷社外，允許其他經(jīng)營糧食的企業(yè)和購銷大戶以及農(nóng)民個人進(jìn)入糧食市場，從事糧食的收購和銷售。從事糧食購銷的企業(yè)和私人多了，糧食的流通渠道也就多了，糧食的流通也就暢了，糧食的市場也就擴(kuò)大了。我們從上面談到的情況可以看到，只許國有糧食企業(yè)(以及國有糧食企業(yè)通過供銷社)收購和銷售這一個渠道，糧食是無法順暢流通的。就以銷售來說，在實行三項政策的當(dāng)時，即使私商按國家保護(hù)價(而不是低于保護(hù)價)來收購，由于他們的經(jīng)營成本遠(yuǎn)低于國有糧食企業(yè)，他們也能將糧食“順價”銷售出去，并能賺點錢。我們看到，由于不允許私商進(jìn)入市場，那些私營糧食加工企業(yè)難為無米之炊，紛紛停產(chǎn)，這使得本已供給過剩的糧食市場豈不更加過剩？農(nóng)民銷售糧食本已困難豈不更加困難？為了順暢農(nóng)產(chǎn)品的流通，需要建立國內(nèi)和國際的市場銷售網(wǎng)絡(luò)，中央一號文件支持在各地開辦農(nóng)產(chǎn)品的連鎖經(jīng)營、超市、配售經(jīng)營，加強農(nóng)產(chǎn)品的批發(fā)市場，發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)。這些都是發(fā)揮市場機制以活躍農(nóng)產(chǎn)品流通的政策措施。農(nóng)產(chǎn)品流通活了，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也就活了，農(nóng)民的收入也就可能增加。
市場機制的作用說到底是通過價格的變動來調(diào)節(jié)供求，從而調(diào)節(jié)社會資源的配置的。在市場經(jīng)濟(jì)中，農(nóng)產(chǎn)品的供銷關(guān)系是經(jīng)常變化的，從而農(nóng)產(chǎn)品的價格也是經(jīng)常變動的。但在我國，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位仍以規(guī)模很小的農(nóng)民家庭為主，市場信息又不暢通，千千萬萬的農(nóng)民并不了解市場的變化，很容易“跟風(fēng)”，什么農(nóng)產(chǎn)品價格上漲，大家都紛紛擴(kuò)大生產(chǎn)，以致出現(xiàn)供過于求，造成其價格的下落，接著大家又紛紛減少生產(chǎn)，以致出現(xiàn)供不應(yīng)求 又造成其價格的上漲，如此不斷反復(fù)。這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)稱為的“蛛網(wǎng)效應(yīng)”，即像蜘蛛織網(wǎng)那樣，不斷轉(zhuǎn)圈。這種情況造成了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入的較大波動。為了減少這種波動，需要發(fā)揮市場機制的作用，為農(nóng)民提供市場信息，以引導(dǎo)農(nóng)民合理安排生產(chǎn)。為此，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品的期貨市場是很必要的。在美國，期貨市場最早就是從農(nóng)產(chǎn)品的期貨交易開始發(fā)展起來的。在中央一號文件中特別提到要完善糧食的現(xiàn)貨市場和期貨市場，這是很正確的。對期貨市場，國內(nèi)不僅缺乏了解，而且多有誤解。有人曾把期貨市場說成是市場經(jīng)濟(jì)的“糟粕”。其實，期貨市場是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的不可缺少的一部分。它在為企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中套期保值和發(fā)現(xiàn)價格方面的作用是不可替代的。我國的期貨市場的建立和發(fā)展已有十多年了，但由于人們的不了解和出過一些問題，沒有得到應(yīng)有的發(fā)展。盡管這樣，它仍起了一些作用。以發(fā)現(xiàn)價格來說，期貨市場的價格為有關(guān)方面包括農(nóng)民提供了未來價格的信息，已經(jīng)有些農(nóng)民根據(jù)小麥和大豆的期貨價格的變化來安排小麥和大豆的生產(chǎn)了。可惜的是，我國曾經(jīng)有過的大米、玉米、棉花、糖等農(nóng)產(chǎn)品期貨，由于市場出了些問題而被停止交易。在我國的市場正加速對外開放的條件下，國際農(nóng)產(chǎn)品的價格對我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國內(nèi)市場價格正起著越來越大的作用，國際期貨市場的農(nóng)產(chǎn)品價格的信息對我國的意義也越來越重要。因此為了使農(nóng)民的生產(chǎn)適應(yīng)市場的變化，減少盲目性，我們必須加快期貨市場的發(fā)展和完善，當(dāng)前首先需要恢復(fù)已被停止交易的農(nóng)產(chǎn)品如大米和玉米的期貨交易，同時應(yīng)讓我國的企業(yè)和期貨經(jīng)紀(jì)公司參與國際期貨市場的交易。
在市場經(jīng)濟(jì)中，政府仍需要通過實施必要的政策來促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民收入的提高，但是，政府在實施特定政策時仍需要借助和利用市場機制，才能收到預(yù)期效果。而市場機制是通過反映供求關(guān)系的價格而進(jìn)行調(diào)節(jié)的，實際上是通過調(diào)節(jié)有關(guān)方面的利益而實現(xiàn)的，因為價格的變化影響著各有關(guān)方面的利益，各有關(guān)方面根據(jù)對利益的考慮采取相應(yīng)的行動。我國的農(nóng)民在進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)后，自然關(guān)心著農(nóng)產(chǎn)品市場的變化和農(nóng)產(chǎn)品價格的變化，因為這種變化關(guān)系著他們的收入，也就是關(guān)系著他們的切身利益。要發(fā)揮市場機制的作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，必須考慮農(nóng)民的利益，使農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有利可圖，特別是使從事糧食生產(chǎn)不僅有利可圖，而且其收益不低于從事其他農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的收益。因此政府在制定農(nóng)業(yè)政策時，特別是制定發(fā)展糧食生產(chǎn)的政策時，必須使農(nóng)民特別是生產(chǎn)糧食的農(nóng)民能切切實實地獲得相應(yīng)的利益，否則政策就不僅不能收到預(yù)期的效果，甚至導(dǎo)致相反的結(jié)果。上述三項政策的出發(fā)點是很好的，實行糧食的保護(hù)價確實也使農(nóng)民得到了一些利益，但是，由于與市場機制相背離，不能實行順價銷售，各級財政在彌補糧食部門的巨額政策性虧損(實際上還有一些經(jīng)營性虧損混入于政策性虧損)時，大部分補貼并沒有補貼到農(nóng)民手上和糧食主產(chǎn)區(qū)，而是補貼給了城市居民和銷售糧食的地區(qū)。因此，大量的財政補貼未能起到促進(jìn)糧食生產(chǎn)的應(yīng)有的作用。中央一號文件不同，它制定的各項減免稅費的政策和補貼糧食主產(chǎn)區(qū)的政策以及其他政策，順應(yīng)了市場機制對利益關(guān)系的調(diào)節(jié)的要求，把政策直接落到了農(nóng)民身上特別是糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民身上，使他們能獲得特別是直接獲得政策帶來的切切實實的利益。這些政策對促進(jìn)農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的發(fā)展和增加農(nóng)民收入的作用將是巨大的。可見，即使是給農(nóng)民以補貼，也要順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，發(fā)揮市場機制的作用。
中央一號文件在發(fā)揮市場機制的作用以增加農(nóng)民收入而制定的政策和采取的措施，涉及的面很廣，以上我只是從幾個方面談了一些自己的讀后感。
2004年2月13日
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