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(全國人大財經委副主任 周正慶)
對于中國證券市場的現實狀況而言，研究和解決上市公司治理問題，將有利于提升上市公司乃至證券市場的總體質量，對于從根本上解決證券市場運行的諸多問題具有重要意義。
一、強化制約機制是上市公司治理的核心問題
1990年中國證券市場建立至今，上市公司隊伍的壯大和發展，主要得益于優于其他企業的融資條件及相對規范的公司治理結構。從公司的持續健康發展來看，建立健全規范的公司治理結構甚至比融資條件的意義更為深遠。公司上市后，必須面對來自廣大投資者、證券交易所、證券監管機構、證券中介機構以及新聞媒體的監督，這對于上市公司的治理無疑是一種制約，明顯優越于其他非上市企業缺少外部監督的現實狀況。然而，就上市公司的制約機制而言，目前仍然存在很多不足，這正是上市公司需要抓緊研究解決的一個重要問題。
我們講上市公司治理結構中存在制約機制不夠健全和完善的問題，主要表現為控股股東與上市公司之間在人員、資產、財物方面分離不徹底、上市公司決策權過多地集中于控股股東，致使公司決策的民主化、科學化程度不高，中小投資者的利益得不到有效保護，中小投資者對公司制約得不到具體體現，而且大股東侵害中小股東權益的情況時有發生。目前，上市公司持續盈利能力較差，以及二級市場存在的內幕交易、操縱股市等問題，與公司制約監督機制方面的欠缺有很大關系。
以上問題的存在，是經濟體制轉軌時期諸多矛盾的綜合反映。但從公司治理結構的層面講、主要是兩方面原因：一是不少上市公司股權過于集中，“一股獨大”缺乏制約機制往往使中小股東實際喪失了對公司決策的影響力；二是公司董事會內部缺乏制約機制，代表大股東利益的董事左右公司決策。因此，解決中國上市公司治理問題的關鍵，在于強化制約機制。我認為比較有效的解決方法有兩個：一是通過持股結構的調整等有效方式，分散上市公司股權，解決“一股獨大”問題，增強不同持股者之間的相互制衡；二是建立健全獨立董事制度，增強董事會內部的制約機制。相比之下，解決“一股獨大”問題涉及面較廣，難度較大，需要運作的時間較長，我建議可以考慮先從建立健全獨立董事制度做起，逐步強化董事會的內部制約機制，進而規范上市公司治理。
二、獨立董事制度的關鍵是強化董事會的制約機制，保護中小投資者利益
從國外的情況看，公司董事會的演變大體有三種形態：一是以執行董事為主的形態；二是以執行董事和非執行董事并存并以非執行董事為主的形態；三是以獨立董事為主的形態。目前，獨立董事越來越成為董事會中的主要力量。
獨立董事是指來自公司外部，用以制衡執行董事，確保公司安全穩健運行，保護股東利益不受侵犯的董事。它是從西方國家的非雇員董事或非執行董事發展而來的。早在20世紀30年代，美國證監會就建議公眾公司設立“非雇員董事”；80年代，英國建立了“非執行董事促進協會”。相對于執行董事(內部董事)而言，獨立董事是能夠在比較客觀公正立場上，敢于質詢、批評甚至公開譴責公司管理層，確保公司遵守良好治理守則的捍衛者。在決定公司戰略和政策，保護股東利益以及增強公司董事會的效率方面，獨立董事也能夠發揮不可替代的作用。目前，在世界大多數國家和地區，獨立董事的作用日益受到重視，其在董事會中所占的比例也越來越高。據經濟合作與發展組織(OECD)統計，1999年，美國董事會中獨立董事的比重達62%，英國為34%，法國為29%。
盡管獨立董事制度在實踐中還有不盡人意的地方，但它在建立有效的董事會制約機制、保護外部投資者利益不受公司內部人員侵害等方面，顯示了很好的作用。
第一，從歷史上看，獨立董事設立的本意就是制衡公司經理權對股東利益的損害。這種損害，在股權過于分散或過于集中時更容易發生。建立獨立董事，形成獨立董事在董事會中的重要地位可以在一定程度上起到制約作用。
第二，獨立董事的制衡作用是由其獨立性和行權能力所決定的。為了保證獨立董事的獨立性，各國有關機構都制訂了十分詳細的條款，規定獨立董事必須滿足必備條件，要求獨立董事應該能夠閱讀、理解公司的財務報表；必須具備5年以上的企業、法律或財務工作經驗；選擇獨立董事時應考慮其能力、經驗、職業聲望等，這些規定在一定程度上保證了獨立董事作用的發揮。
第三，獨立董事應發揮群體作用。獨立董事的人數及其在董事會中所占的比例，是關系到獨立董事能否有效發揮作用的重要因素。因此，幾乎所有國家和地區制訂的獨立董事制度都有所占比例方面的規定。
第四，獨立董事一般都在董事會下面的提名委員會、薪酬委員會和審計委員會等專業委員會中任職，不少國家對獨立董事在專業委員會中的人數和職責作出了明確規定，以期通過獨立董事對董事會中這些要害部門的把握，發揮其對董事會和經理層的制約作用。
三、努力創造條件，積極穩妥地在上市公司中推進獨立董事制度
以獨立董事制度作為建立健全公司治理結構的一個重要內容，我國已經作了一些有益的探索。1998年，H股公司率先按香港聯交所的要求設立獨立董事。1999年3月，國家經貿委和中國證監會聯合發布了《關于進一步促進境外上市公司規范化運作和深化改革的意見》，要求H股公司應有2名以上的獨立董事；獨立董事所發表的意見應在董事會決議中列明；公司的關聯交易必須由獨立董事簽字后方能生效；2名以上的獨立董事可提議召開臨時股東大會；獨立董事可直接向股東大會、中國證監會和其他部門報告情況。這些工作為我國進一步推廣獨立董事制度提供了有益的經驗。
但是，國外的經驗表明，獨立董事制度的實施，尤其是有效發揮獨立董事在董事會中的制約作用，需要有一個良好的內外部環境。我國境內上市公司在推行這一制度時，應當著眼于營造使獨立董事制度能夠規范運作的環境和相應條件。
從獨立董事制度本身來說：
第一，首先要建立健全相關的法律法規。從國外的情況看，獨立董事的地位和作用一般都在《證券交易法》或《公司法》中明確規定，然后落實到交易所的上市規則中。鑒于我國《公司法》和《證券法》尚無獨立董事的概念，監管部門可以先采用部門規章的形式加以規范，待這一制度比較完備時，可以考慮將相關內容充實到兩個法律文件中，以提高獨立董事的法律地位。
第二，給予獨立董事必要的先例職權的條件。一是公司應當保證獨立董事享有與其他董事同等的知情權。凡須經董事會決策的重大事項，公司必須按法定的時間提前通知獨立董事并同時提供足夠的資料。二是公司必須給予獨立董事良好的工作條件，包括行使職權所需的經費。三是應當給予獨立董事適當的津貼。津貼標準由董事會制訂預案，股東大會審議通過，并在公司年報中進行披露。四是建立必要的獨立董事責任制度，以降低獨立董事正常履行職責時可能引起的風險。
第三，建立獨立董事的適當標準、擴大獨立董事的來源渠道，形成一個來自各方群英匯聚的獨立董事的群體、既要有獨立董事在任職條件上的基本標準，又要根據不同行業和不同發展程度公司的要求和特點，擴大獨立董事的來源，使各方面適合獨立董事標準的專門人才進入這一群體，條件成熟時，可適時建立獨立董事的自律性機構，使其在獨立董事資格培訓、業務交流、自我管理方面發揮作用，有利于獨立董事群體素質提高。
第四，強化監管，使獨立董事名副其實。從國外的情況看，獨立董事的選擇和聘用有一整套規范的程序。決不能敷衍塞責，特別是在開始實施階段，更應堅持寧缺勿濫，獨立董事的提名、選舉和更換，都應當依法規范地進行。避免形成“一轟而上”的問題。
這里需要強調指出的是，獨立董事制度的建立，以及獨立董事作用的發揮，需要在深化改革、擴大開放過程中逐步推進，還需要有相關方面的協調配合。一是要繼續推進國有經濟管理體制改革。目前法人治理結構還不完善，國有資產管理體制尚未理順。股權多元化和利益制約機制有待進一步探索和改革。因此，我國上市公司所面臨的治理任務從外部來講，需要加快政企真正分開的步伐，盡快克服造成上市公司按照現代企業制度運作的體制障礙、觀念障礙和種種舊的習慣形成的慣性，這可以為獨立董事發揮作用形成良好的客觀環境；二是健全股東會、董事會和監事會的職責和功能。根據《公司法》，我國公司大都采用了股東會、董事會和監事會的模式。因此，必須依法將股東會、董事會和監事會的職能劃分清楚。并明確各自的相關責任，這也是獨立董事發揮作用的前提。如果大部分董事不能履行誠實信用、勤勉盡責的義務，僅靠幾個獨立董事很難發揮應有的制約監督作用。
總之，獨立董事制度的建立是當前健全上市公司治理結構的一個重要工作，但公司治理結構的完善，還需要各方面的共同努力，其他相關的工作也需要抓緊做好。
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