本報記者 劉雪梅 北京報道

　　“最大的問題是定位不明確”

　　全國社保基金自成立以來其低效運作一直為業(yè)界詬病。到目前為止，無論是倉促入市申購中石化，還是今年6月正式的“入市”，股票市場上社保基金至今鮮有一筆像樣的投資。

　　對此，社保基金理事會高層近日向本報記者表示，不能以一時論英雄，何況進行投資管理的并非理事會本身而是所委托的基金管理公司。

　　不過，社保基金運作兩年間業(yè)績不佳也是不爭的事實。盡管社保基金無法掌控具體的操作細節(jié)，但在入市時機的選擇上，理事會擁有當然的話語權(quán)。無論如何，社保基金目前的困局，理事會都難辭其咎。

　　“社保基金最大的困局還不在表面的贏虧，而是至今定位不明確。”針對目前媒體熱炒的社保基金入市兩月戰(zhàn)績不佳，一位財政部官員對本報記者稱，目前，社保基金理事會的法律地位、資金來源、資金用途都沒有一個明確的法律規(guī)范。在這種情況下，社保基金很難有大的作為。

　　他表示，目前社保基金最首要的問題，就是要明確定位。“特別是國有股減持暫停后，社保基金資金的來源主渠道斷流，今后的資金來源不可能完全依賴財政撥款吧？”他說，這顯然不是當初設(shè)立社保基金的初衷。

　　據(jù)悉，社保基金成立之初，主要目的是為填補每年的社保資金缺口而建立一個后備基金。不過，至今每年三四百億的社保資金缺口并未動用這筆基金。據(jù)稱，項懷誠理事長與有關(guān)部門達成的默契是，至少在社保基金做到5000億之前，社保基金“只能進不能出”。

　　與最初社保后備基金的定位相比，社保基金理事會顯然更傾向于“國家財政戰(zhàn)略儲備基金”這種提法。理事會一位高層近日向本報記者表示，盡管這種提法并未明確到文件中，但這是理事會努力的方向。

　　他透露，有關(guān)社保基金的定位問題最遲在今年10月的十六屆三中全會后應(yīng)該會有一個明確的說法。屆時，社保基金最大的一塊業(yè)務(wù)很可能是股權(quán)投資，今后理事會更多的是與國資委之間的一些合作。

　　9月18日，項懷誠理事長將應(yīng)邀出訪美國，除了赴加州養(yǎng)老保險機構(gòu)取經(jīng)之外，項還有一項重要的行程就是赴芬蘭考察其國家財政儲備基金的運作經(jīng)驗。顯然，項對社保基金的定位并不是“社保基金”這么簡單。

　　不過，有業(yè)內(nèi)人士稱，將社保基金定位為國家財政戰(zhàn)略儲備基金并不科學，如果定位國家財政戰(zhàn)略儲備基金，其用途就不僅僅是社保缺口，而可能是各種特殊目的的財政支出。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部副部長岳頌東認為，以目前中央財政的實力，全國社保基金只能定位在拾遺補缺，擔當救火隊的職能。“因體制造成的社保欠帳不可能一下還清，只能先解決最迫切的問題，一方面，國家財政拿不出這么多錢來；另一方面，由于我國金融體制改革不到位，缺乏保值增值的機制。即使把這個基金做得再大，絕大部分資金也只能存銀行，不會虧損但很難增值。”他認為，現(xiàn)階段對社保資金的隱性缺口這個問題，不可能也沒有必要一勞永逸地解決。

　　核心業(yè)務(wù)鎖定“股權(quán)投資”

　　或許是擔心投資者期望值過高；或許是出師不利屢戰(zhàn)屢敗的社保基金無法賦予這樣的信心，前任財政部長項懷誠自3月20日赴全國社保基金理事會履新以來，至今未在公開場合露面。

　　據(jù)接近項懷誠的人士稱，項自出任全國社保基金理事會理事長一職以來，一直忙于熟悉情況并作一些調(diào)研工作。盡管同樣的“如履薄冰”，與此前財政部長“花錢”的角色不同，項現(xiàn)在的角色更多的是“找錢”。他此時的低調(diào)也就不難理解。

　　不過，低調(diào)并不意味著遲鈍。今年5月，中編委批準社保理事會將編制由原來的50人增至80人，并在原來四個職能部門的基礎(chǔ)上增設(shè)股權(quán)部和信息部；6月9日，謀劃兩年之久的社保基金正式入市。項雷厲風行的工作作風仍清晰可見。

　　最值得玩味的是，項上任以來首先拜訪的相關(guān)部門不是財政部，不是證監(jiān)會，而是國資委。業(yè)界猜測，項操盤下的社保基金肯定不會滿足于目前盤子里的1200億資金，更多的資金來源，更寬泛業(yè)務(wù)范圍和投資渠道必然會在項的執(zhí)掌下順利演進。

　　資料顯示，到2002年底，全國社保基金權(quán)益總額為1241.86億元。其中，國有股減持劃入社保基金的資金不過80多億。由于《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》規(guī)定，“社保基金建立的初始階段，減持國有股所獲資金以外的中央預(yù)算撥款僅限投資于銀行存款和國債。”也就是說，可用于股票和基金投資的資金只能依靠國有股減持所獲資金。

　　“由于目前國內(nèi)國有股減持已經(jīng)暫停，還沒有找到更好的減持辦法之前，僅僅依靠境外減持，社保基金投資證券市場的資金難有大的增長。在這種情況下，社保基金必須從業(yè)務(wù)范圍上尋求突破。”一位業(yè)內(nèi)人士稱。

　　在2001年國有股減持辦法出臺之際，著名經(jīng)濟學家吳敬璉指出，從中國的實際情況看，用國有資產(chǎn)存量解決政府對老職工的養(yǎng)老保險隱性債務(wù)問題，乃是惟一現(xiàn)實的選擇。他認為，國有股減持應(yīng)該分兩步走，首先應(yīng)該明確規(guī)定將部分國有凈資產(chǎn)(或國有股東權(quán)益)劃撥過戶給社會保障基金理事會并記入老職工的個人賬戶；至于其中的“國有非流通股”如何流通應(yīng)該與其他“非流通股”恢復(fù)流通性的問題一并處理。

　　顯然，這一思路得到了社保基金理事會的充分認同，在記者與理事會的交流中，吳敬璉的這一觀點被屢屢提及。據(jù)權(quán)威人士透露，股權(quán)投資肯定是社保基金今后的一項核心業(yè)務(wù)，只是劃多劃少的問題。

　　目前，社保基金理事會股權(quán)部負責人由副秘書長劉昌林兼任，在接受記者提問時，劉表示，股權(quán)管理部的職能他當然清楚，但他無法透露具體內(nèi)容。

　　股權(quán)劃撥懸念

　　業(yè)界猜測有國有股減持的前車之鑒，劃撥國有股權(quán)充實社保基金應(yīng)該不會遵循此前的老路——減持與國有股發(fā)行、轉(zhuǎn)讓捆綁進行，極可能是一種強制性的劃撥。即使如此，國有股劃撥所帶來的相關(guān)環(huán)節(jié)的連鎖反應(yīng)，以及股權(quán)資產(chǎn)的變現(xiàn)將成為社保基金運作更大的懸念。

　　據(jù)記者了解到的信息，目前，業(yè)界普遍認為，國資委所管理的中央191家企業(yè)的國有股權(quán)毫無疑問在劃撥范圍。而對地方上市企業(yè)，由于新的國資體制采取分級管理的原則，上市公司國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批權(quán)目前正面臨下放地方的可能，地方上市公司國有股權(quán)是否應(yīng)該劃撥目前尚有爭議。從地方政府的角度來講，由于現(xiàn)在我國實行的是分級社保，地方政府自然不愿出讓部分股權(quán)充實中央社保基金。而財政部則有官員稱，股權(quán)劃撥主要是指上市企業(yè)，因為“這塊最好操作，非上市企業(yè)的操作難度更大，現(xiàn)在地方政府賣國有資產(chǎn)蠢蠢欲動，就是擔心社保會拿走一塊，現(xiàn)在是能賣則賣，如果中央再不明確劃撥原則，這股份股權(quán)很可能全讓地方政府給吃掉了。”

　　對社保基金持有國有股權(quán)，國資委有關(guān)人士表示，在現(xiàn)行上市制度下，國有企業(yè)基本上都是將好的一塊資產(chǎn)拿去上市，而將大量的包袱、冗員留在了母公司。母公司或依靠上市公司股權(quán)分紅，或從上市公司提款解決生存問題，如果將一定比例的股權(quán)直接劃撥給社保基金。這些上市公司的母公司的負擔必然加重。設(shè)立社保基金的初衷本來是解決社保問題，母體公司的問題如果不解決好，很可能制造新的社保問題。

　　盡管對國有股權(quán)的劃撥比例目前還沒有任何說法，但從2001年頒布《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》來看，這個比例至少不會低于10%，考慮到股權(quán)劃撥并不涉及變現(xiàn)，有學者認為，這一比例提高到20%左右比較合適。

　　采訪中，一位財政部官員向記者表示了這樣的擔心，如果將一定比例的股權(quán)劃撥社保基金，社保基金就會馬上變成各種國有企業(yè)部分資產(chǎn)的所有權(quán)持有者，既包括一部分上市公司的股票，又包括一些非上市國有企業(yè)的股本。社保基金很可能成為事實上的另一個國資委，只不過國資委控股，而理事會不控股。

　　他認為，理論上說，社保基金的資產(chǎn)組合應(yīng)以“安全”為最高原則。然而以劃撥資產(chǎn)、股權(quán)的方式充實社保基金，其資產(chǎn)的主要部分就會以國有企業(yè)資產(chǎn)形式存在。這筆風險資產(chǎn)如何“變現(xiàn)”成低風險社保基金則是一個更難以解決的問題。