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陸正飛 湯立斌 盧英武
現(xiàn)狀與問題
信息披露監(jiān)管所依據(jù)的規(guī)范體系
我國證券市場尚處于發(fā)展的初期，存在各種不規(guī)范的情況。為此，在發(fā)展證券市場的過程中，證監(jiān)會一直重視上市公司信息披露規(guī)范的制定工作。在主要借鑒美國和香港等國家與地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，現(xiàn)已初步形成了上市公司信息披露的基本規(guī)范。首次披露、定期報(bào)告和臨時報(bào)告等分別由《證券法》、《公司法》、《股票發(fā)行與交易暫行條例》《公開發(fā)行股票公司公司信息披露實(shí)施細(xì)則》、《公開發(fā)行股票公司信息披露內(nèi)容與格式準(zhǔn)則》)等的相關(guān)條文規(guī)范。
由此可見，我國證券市場雖然處于發(fā)展的初期，然而在信息披露的規(guī)范體系方面已經(jīng)取得了可喜的成績。這就為監(jiān)管部門對上市公司的信息披露進(jìn)行監(jiān)管提供了良好的基礎(chǔ)。主要監(jiān)管部門及其相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)限
目前對上市公司信息披露進(jìn)行監(jiān)管的部門主要是證監(jiān)會、兩個交易所和中注協(xié)。
但各自的職責(zé)和權(quán)限有所不同。相對來講，證監(jiān)會享有最為廣泛的權(quán)力，也是最權(quán)威的監(jiān)管者；交易所處于一線監(jiān)管的地位，但其享有的權(quán)限相對較為有限；中注協(xié)對上市公司的信息披露的監(jiān)管較為間接，主要是通過對會計(jì)師事務(wù)所的監(jiān)督和管理來實(shí)現(xiàn)的。信息披露監(jiān)管的力度在不斷加大
證監(jiān)會的歷年上市公司信息披露違規(guī)處罰統(tǒng)計(jì)資料表明，信息披露監(jiān)管的力度在不斷加大。主要表現(xiàn)在以下兩個方面：其一，被處罰的公司數(shù)增加。上交所處罰的上市公司，1999年為11家，2000年為24家，2001年9月14日前為27家；相比之下，深交所的處罰力度較大。深交所處罰的上市公司，1997年為10家，1998年為16家，1999年為6家，2000年為23家，2001年9月10日前為65家。證監(jiān)會處罰的上市公司，1998年為5家，1999年為8家，2000年為6家，2001年8月21日前為1家。其二，處罰的力度有所加大。以深交所為例，1997年到1999年只有一家上市公司被公開譴責(zé)，其余的都只是公開批評，2000年處罰的23家上市公司中，公開譴責(zé)的是3家，2001年處罰的65家上市公司中，公開譴責(zé)的達(dá)到25家之多。證監(jiān)會的處罰力度也在不斷加大，而且，在加大行政處罰力度的同時，逐步引入了刑事處罰。
我們不難看到，在加大處罰的同時，信息披露違規(guī)事件屢禁不止，性質(zhì)一個比一個惡劣，并且有進(jìn)一步惡化的趨勢，當(dāng)前信息披露監(jiān)管中存在的問題主要集中在以下兩個方面：
(一)證監(jiān)會和證券交易所的監(jiān)管
1、不能及時發(fā)現(xiàn)問題
證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)和證券交易所是證券市場最主要的監(jiān)管者。IPO階段，由證券商向證監(jiān)會推薦上市公司，證監(jiān)會對IPO所有的相關(guān)材料進(jìn)行審查，決定是否同意該公司能夠公開發(fā)行股票和上市。也就是說，IPO中，由證監(jiān)會負(fù)責(zé)信息披露的監(jiān)管。首次公開發(fā)行股票的招股說明書的信息披露是最為詳盡，最為全面，按理說，應(yīng)該最容易從招股說明書中發(fā)現(xiàn)問題的。但從已經(jīng)查處的案例來看，不少在招股說明書中就已瘋狂做假的不法行為卻沒有被及時發(fā)現(xiàn)。鄭百文就是這樣一個例子。這家其實(shí)根本不具備上市資格的公司，經(jīng)過企業(yè)的包裝和中介機(jī)構(gòu)的審計(jì)，居然變成了一家10年間銷售收入增長45倍、利潤增長36倍、上市當(dāng)年實(shí)現(xiàn)銷售收入41億元的名牌企業(yè)。
交易所對上市公司信息披露的監(jiān)管主要是在持續(xù)披露階段，對于持續(xù)信息披露的載體--定期報(bào)告和臨時報(bào)告的審查，交易所相當(dāng)一段時間里采取事前審核的辦法。事實(shí)上，法律上留給交易所審核材料的時間很少，以目前交易所的人力、物力，尤其是對定期報(bào)告，在各上市公司定期報(bào)告相對集中的幾天時間內(nèi)，認(rèn)真地審核眾多上市公司上報(bào)的信息披露材料，是很難做到的。這就造成了事實(shí)上的審查不嚴(yán)，不能及時發(fā)現(xiàn)問題。證監(jiān)會是信息披露監(jiān)管的最后一道防線，但似乎正是因?yàn)樘幱诒O(jiān)管二線的位置，除了在IPO階段證監(jiān)會會直接接觸到上市公司的信息披露材料外，在持續(xù)披露階段，證監(jiān)會不與上市公司的信息披露材料直接接觸。同時，證監(jiān)會又缺乏充分有效的接觸上市公司的途徑，多從報(bào)刊和雜志等新聞媒體了解上市公司的各種公告，從中發(fā)現(xiàn)“蛛絲螞跡"，以進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)問題。同時，證券會從事監(jiān)管的人力也嚴(yán)重不足。銀廣廈事發(fā)之前，證券會曾經(jīng)作了兩次巡回檢查，但都沒有發(fā)現(xiàn)問題。所以說，在持續(xù)信息披露階段，盡管有兩道防線，但兩道防線各自本身就有許多漏洞，即使前后設(shè)防，也不能及時、有效地發(fā)現(xiàn)問題。
2、處罰不力
在各種法律責(zé)任制度中，只有民事責(zé)任具有給予受害人提供充分救濟(jì)的功能。然而由于我國證券法中缺乏民事責(zé)任的規(guī)定，因此，在實(shí)踐中，對有關(guān)的違法違規(guī)行為一般都采用行政處罰的辦法解決，但對受害投資者卻沒有給予補(bǔ)償，相反，實(shí)際上對違規(guī)上市公司的處罰的直接經(jīng)濟(jì)后果和引起的股價下跌，進(jìn)一步加劇了作為股東的受害投資者的損失。
事實(shí)上，即使在刑事責(zé)任和行政責(zé)任方面，監(jiān)管力度同樣顯得不夠。按照證券法的有關(guān)規(guī)定，制造虛假的發(fā)行文件而發(fā)行證券的，責(zé)令停止發(fā)行，退還所募資金和加算銀行同期貸款利息，并處以非法募集資金1%以上2%以下的罰款。對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予警告，并處以三萬元以上三十萬元以下的罰款。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。可是，迄今為止，違反有關(guān)規(guī)定而欺騙上市，甚至上市后還繼續(xù)造假欺騙股民的上市公司，已經(jīng)多次被揭露，但并沒有都嚴(yán)格按照上述規(guī)定給予處理。
(二)中注協(xié)的監(jiān)管
中注協(xié)對信息披露的監(jiān)管主要是通過對會計(jì)師事務(wù)所的監(jiān)管來實(shí)現(xiàn)的。盡管我國的注冊會計(jì)師行業(yè)管理體制正在不斷理順，從業(yè)人員的素質(zhì)和能力也有了長足的進(jìn)步和提高，但與我國蓬勃發(fā)展的證券市場的需求相比，還存在著不小的差距。
1、行業(yè)監(jiān)管體制有待進(jìn)一步理順
我國會計(jì)師行業(yè)管理基本上采取的是強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管的美國模式。目前，在我國行業(yè)自律機(jī)制薄弱的現(xiàn)實(shí)情況下，采用此種模式，可能會有助于提高監(jiān)管的效率；但由于我國市場經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)條塊分割和地方本位主義在一定程度上依然存在，從而導(dǎo)致地方政府為謀求地方經(jīng)濟(jì)利益，通過對地方注協(xié)的控制介入注冊會計(jì)師行業(yè)市場管理，進(jìn)一步削弱行業(yè)自律監(jiān)管體系的權(quán)威性。比如，地方政府為保證本地公司取得上市資格，就通過高估資產(chǎn)，虛報(bào)盈利，虛假包裝來造假上市。
2、處罰力度不夠
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年上半年全國注冊會計(jì)師行業(yè)共有117名注冊會計(jì)師、198家機(jī)構(gòu)受到了警告、暫停執(zhí)業(yè)、吊銷資格等行政處罰；422名注冊會計(jì)師和73家機(jī)構(gòu)受到了通報(bào)、強(qiáng)制教育等行業(yè)自律性處罰；5名資產(chǎn)評估師和18家評估機(jī)構(gòu)受到了行政處罰；5名資產(chǎn)評估師和38家評估機(jī)構(gòu)受到了行業(yè)自律性處罰。盡管監(jiān)管力度在加強(qiáng)，但到目前為止，對注冊會計(jì)師及事務(wù)所的處罰僅限于行政處罰，還沒有會計(jì)師或會計(jì)師事務(wù)所因參與造假或重大失職，向遭受損失的投資者作出民事賠償。
原因分析
(一)直接原因
1、監(jiān)管框架的缺陷
證券市場的監(jiān)管模式通常分為三種：一是政府監(jiān)管，以美國為代表，其特點(diǎn)是政府通過制定證券市場管理法規(guī)，設(shè)立全國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對證券的發(fā)行和交易全過程進(jìn)行監(jiān)督和管理；二是行業(yè)自律，以英國為代表，其特點(diǎn)是政府除必要的國家立法外較少干預(yù)證券市場，主要由證券商自律組織和證券交易所等通過制定章程實(shí)現(xiàn)自我管理；三是中間型，介于兩者之間，以法國為代表。
從我國證券監(jiān)管的現(xiàn)狀來看，屬于政府監(jiān)管。當(dāng)前我國證券市場尚處于起步和發(fā)展的初級階段，整個市場很不成熟，各項(xiàng)規(guī)則和制度都不健全，在此情況下，強(qiáng)化政府監(jiān)管固然很重要，但完全依賴政府來監(jiān)管市場是不現(xiàn)實(shí)的。首先，在市場經(jīng)濟(jì)初級階段，市場信息不充分，政府獲取的信息不可能是完全無誤的。同時由于其本身并不接近市場，它就更不可能對各種證券市場中的違法違規(guī)行為都能明察秋毫，了如指掌。其次，政府用于監(jiān)管的資源也是有限的。因此，政府沒有足夠的能力來監(jiān)控一切。事實(shí)上，我國證監(jiān)會囿于目前的人力和物力，就很難做到有效監(jiān)管。
2、監(jiān)管根本目標(biāo)事實(shí)上的錯位
信息披露監(jiān)管的目標(biāo)一般有兩個：一是增加現(xiàn)有證券監(jiān)管系統(tǒng)的有效威懾作用；二是給受侵害投資者提供救濟(jì)與補(bǔ)償?shù)氖侄危浞直Ｗo(hù)投資者的利益。各國都以投資者利益保護(hù)作為證券立法的根本目標(biāo)和基本原則。我國也不例外，無論是一般證券法，還是具體的信息披露的制度，都是以投資者利益保護(hù)為根本目標(biāo)。
但監(jiān)管實(shí)踐中，這一根本目標(biāo)沒有得以體現(xiàn)。從我國上市公司信息披露違規(guī)的幾個典型案例來看，投資者所遭受的損失非常慘重，但無論從目前的相關(guān)法律法規(guī)，還是司法實(shí)踐，以及證券監(jiān)管部門的實(shí)際處理來看，投資者的損失都難以挽回或全部挽回。事實(shí)上，由于投資者所受的巨額損失沒有得到相應(yīng)的賠償，也沒有起到對潛在的違規(guī)者的威懾作用。
3、監(jiān)管部門的職權(quán)設(shè)置，不利于對信息披露真實(shí)性的監(jiān)管
交易所作為一線監(jiān)管部門，沒有對上市公司的調(diào)查權(quán)。交易所主要通過上市公司提供的報(bào)告發(fā)現(xiàn)問題，發(fā)現(xiàn)問題后，可以要求上市公司不斷解釋以澄清疑問，但不能對可疑問題作出實(shí)質(zhì)性判斷。如果認(rèn)為某上市公司披露的信息確有重大問題，可以向證監(jiān)會反映，由證監(jiān)會進(jìn)一步進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。由于交易所對可疑上市公司的專門分析所依據(jù)的材料主要是上市公司提供的報(bào)告，而交易所又沒有對上市公司的調(diào)查權(quán)，這就決定了交易所發(fā)現(xiàn)真實(shí)性問題的能力較為有限。特別是在涉及特定行業(yè)的專業(yè)知識時，障礙更為明顯。例如，銀廣夏事件中，由于對萃取技術(shù)的陌生，就無法及時通過銀廣廈報(bào)告中的暴利前景預(yù)測發(fā)現(xiàn)問題。相比之下，交易所發(fā)現(xiàn)信息披露及時性和完整性問題的能力較強(qiáng)。同時，由于交易所的處罰權(quán)力有限，即只能對違規(guī)者公開批評、警告和公開譴責(zé)。在目前信用制度不完善的情況下，這三種處罰方法在巨大的物質(zhì)誘惑面前，對違法行為人的威懾作用實(shí)際有限。
與交易所相比，證監(jiān)會有更大的調(diào)查權(quán)和處罰權(quán)，應(yīng)該比交易所更能發(fā)現(xiàn)真實(shí)性問題，但以證監(jiān)會目前的人力和物力條件，以及面臨的與交易所類似的專業(yè)上的障礙，也很難及時發(fā)現(xiàn)問題。
許多案例表明，中介機(jī)構(gòu)，尤其是會計(jì)師事務(wù)所和注冊會計(jì)師對信息披露的真實(shí)性負(fù)有不可推卸的責(zé)任，于是中注協(xié)就被認(rèn)為應(yīng)該對會計(jì)師事務(wù)所的監(jiān)管不力負(fù)責(zé)。而根據(jù)先行有關(guān)法律規(guī)定，中注協(xié)對會計(jì)師事務(wù)所管理的主要職責(zé)在于會計(jì)師事務(wù)所及其從業(yè)人員的職業(yè)道德建設(shè)、審計(jì)準(zhǔn)則的監(jiān)督執(zhí)行、執(zhí)業(yè)素質(zhì)和執(zhí)業(yè)水平的考核等。同時與證監(jiān)會不同，證監(jiān)會享有廣泛的調(diào)查權(quán)和處罰權(quán)，中注協(xié)只能調(diào)查和處罰會計(jì)師事務(wù)所及相應(yīng)的注冊會計(jì)師，而不能調(diào)查上司公司。由于無法接觸到原始的工作資料，中注協(xié)的監(jiān)管重在檢查規(guī)程問題，所以，這就很難通過對事務(wù)所的檢查發(fā)現(xiàn)信息披露的真實(shí)性問題。
4、監(jiān)管所需的配套法律法規(guī)不完善，處罰力度不夠
(1)我國對信息披露違規(guī)行為的民事責(zé)任的規(guī)定尚未形成完善的法律法規(guī)體系。
現(xiàn)代法律責(zé)任區(qū)分為刑事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任和民事法律責(zé)任三種，刑事責(zé)任和行政責(zé)任主要體現(xiàn)了“懲罰"，民事責(zé)任主要體現(xiàn)了“補(bǔ)償"。從我國目前的情況來看，在對信息披露違規(guī)案件的查處實(shí)踐中，主要以行政處罰為主，所謂處罰力度的加大，也只是體現(xiàn)在追究主要責(zé)任人員的刑事責(zé)任上。在財(cái)產(chǎn)責(zé)任方面，處罰后果往往只是表現(xiàn)為對當(dāng)事人的違法所得全部由國家罰沒，而沒有對投資者的民事賠償。
有關(guān)民事責(zé)任的法律規(guī)定很少。例如，1998年出臺的《證券法》中，第十一章以36個條文規(guī)定了各類證券違法犯罪行為的法律責(zé)任，但其中絕大部分是證券違法行為的行政責(zé)任，而涉及民事責(zé)任的條款僅有三條，占十分之一都不到，民事法律責(zé)任制度的缺位一望而知。同時，這些民事責(zé)任的規(guī)定并沒有提出具體的操作方案，過于原則化。因而執(zhí)法環(huán)節(jié)的薄弱也就成了必然。
(2)現(xiàn)有的法律中缺乏合適的訴訟機(jī)制
盡管目前信息披露違規(guī)的民事責(zé)任的法律法規(guī)很不完善。但畢竟有所規(guī)定，并且《證券法》第207條規(guī)定了民事賠償責(zé)任優(yōu)先承擔(dān)的原則，“違反本法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任和繳納罰款、罰金，其財(cái)產(chǎn)不足以同時支付時，先承擔(dān)民事賠償責(zé)任。"但司法實(shí)踐中，中小受害投資者在向不法行為人追究民事賠償時，因?yàn)樵诂F(xiàn)有的法律中缺乏合適的訴訟機(jī)制，而致使投資者的損失事實(shí)上得不到賠償。從目前我國現(xiàn)有的法律依據(jù)來看，只有代表人訴訟制度有法律支持。《民事訴訟法》第54條有相關(guān)的規(guī)定。
但代表人訴訟制度在實(shí)際操作中很困難，表現(xiàn)在以下兩個方面：首先，由于證券民事訴訟一旦發(fā)生，股民人數(shù)眾多，如何選定代表人在操作上十分困難。其次，根據(jù)《民事訴訟法》第55條的規(guī)定，在代表人訴訟中，人民法院可以發(fā)出公告，說明案件情況和訴訟請求，通知權(quán)利人在一定的期間向人民法院登記。但在證券民事訴訟中，由于股民眾多，但許多股民所遭受的損害可能數(shù)額不大，權(quán)利人為避免麻煩不來登記，并且在訴訟時效內(nèi)也不主張權(quán)利，違法者受判決確定的賠償額大大低于其違法所得利益，這樣民事責(zé)任不但不能起到最大限度地救濟(jì)受害者的作用，反而放縱了違法行為人。
5、監(jiān)管力量薄弱
監(jiān)管部門之所沒有及時充分發(fā)現(xiàn)信息披露違法、違規(guī)行為，很大程度上在于監(jiān)管部門現(xiàn)有監(jiān)管人力力量相對較為薄弱。
負(fù)責(zé)上市公司首次發(fā)行股票相關(guān)信息披露材料審查的是證監(jiān)會發(fā)行監(jiān)管部。目前發(fā)行部的正式在編人員28人，從深圳交易所和上海交易所借調(diào)了40人左右，其中具體審核信息披露材料的部門是審核一處和審核二處，這兩個處的工作人員(在編人員加上借調(diào)人員)各在20人左右。眾所周知，上市申請中首次公開發(fā)行股票的相關(guān)材料是非常全面，非常詳盡，也是非常具體的，很難想象，這么40個人面對若干申請上市的公司的申請材料時，可以在法定的時間內(nèi)做完高質(zhì)量的審查工作，特別是碰到具有可疑傾向的材料，需要進(jìn)一步核查時，就顯得力不從心了。
在持續(xù)信息披露監(jiān)管方面，人力也明顯不足。以深交所為例，公司管理部總共26人，其中負(fù)責(zé)上市公司監(jiān)管的有17人，目前在深交所上市的公司卻有516家，也就是說，平均每人監(jiān)管30家左右的上市公司。更何況部分人員經(jīng)常被證監(jiān)會抽調(diào)。證監(jiān)會負(fù)責(zé)持續(xù)披露階段監(jiān)管的部門是上市公司監(jiān)管部(簡稱“上市部")，上市部目前只有24人。其中信息披露處有3個人，加上借調(diào)的4人，總共才7人，而且信息披露處也是成立不久的。
我國注冊會計(jì)師協(xié)會由全國性組織——中國注冊會計(jì)師協(xié)會和地方性組織——省(直轄市、自治區(qū))、市注冊會計(jì)師協(xié)會組成。目前，盡管我國注冊會計(jì)師協(xié)會已擁有12.4萬會員，執(zhí)業(yè)會員6萬余人，但中注協(xié)的專職工作人員卻不到160人，相比美、德、加等國的協(xié)會規(guī)模，其力量之薄弱是顯而易見的。而尤為甚者，作為執(zhí)行《注冊會計(jì)師法》所賦予監(jiān)管職能的監(jiān)管部，其工作人員僅為9人，這使得中協(xié)會在監(jiān)督、管理執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)和執(zhí)業(yè)人員的職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)質(zhì)量，促進(jìn)行業(yè)執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則、規(guī)則的貫徹實(shí)施等方面受到很大的制約。同樣，各省、市地方注協(xié)的監(jiān)管人員則更少，“多則4人，少則1人"，且大部分是由財(cái)政部門的退休人員構(gòu)成，在專業(yè)水平和監(jiān)管能力方面有著很大的欠缺。
(二)深層次原因
我們必須認(rèn)識到，監(jiān)管中實(shí)際存在的問題很大程度上不在于監(jiān)管部門本身，而在于許多深層次的原因。
1.體制弊端
我們的監(jiān)管政策一直強(qiáng)調(diào)證券市場要為搞活大中型國有企業(yè)服務(wù)。在以國有經(jīng)濟(jì)為主體的經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)主要依靠政府意志和行政權(quán)力進(jìn)入資本市場配置資源。股票發(fā)行審核制下，上市公司的“家數(shù)"和“額度"是兩個重要控制舉措，即把發(fā)行人的家數(shù)分配給地方政府和產(chǎn)業(yè)主管部門，證監(jiān)會在進(jìn)行初審后再配發(fā)額度，這種做法助長了各地區(qū)、各部門爭取上市公司數(shù)量與額度，以及互相攀比，并給一些落后地區(qū)包裝劣質(zhì)企業(yè)上市提供了條件。而在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，產(chǎn)業(yè)、規(guī)模和效益均強(qiáng)的企業(yè)由于受指標(biāo)限制拿不到“準(zhǔn)入證"而無法發(fā)行上市。在額度控制的影響下，發(fā)行審核實(shí)質(zhì)上流于形式，這種對企業(yè)申報(bào)材料走形式的審查同時也誘發(fā)了企業(yè)的虛假包裝現(xiàn)象。另外，在考核各級地方政府官員和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人成績時，因把企業(yè)改制、融資作為重要的指標(biāo)，這也一定程度上誘發(fā)了上市公司虛假包裝。
2、中介機(jī)構(gòu)功能的錯位，增加了監(jiān)管的難度
在西方國家，中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)，在于上市公司要投資者相信其所披露的信息是真實(shí)、及時、充分的，而投資者也需要知道上市公司披露的信息是否真實(shí)、及時、充分。中介機(jī)構(gòu)存在的基礎(chǔ)也在于投資者是否相信其職業(yè)判斷。如果投資者對其工作成果喪失信心，上市公司似乎也就沒有必要聘請中介機(jī)構(gòu)了。
我國中介機(jī)構(gòu)產(chǎn)生和發(fā)展的市場基礎(chǔ)遭到扭曲。與西方國家不同，我國中介機(jī)構(gòu)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下建立發(fā)展的。以會計(jì)師業(yè)為例，其初衷是為了配合政府機(jī)關(guān)搞“三查"，角色一開始就完全錯位。在政府的長期蔭庇下，注冊會計(jì)師也養(yǎng)成了風(fēng)險意識差、職業(yè)道德水平不高、品牌意識欠缺的“惡習(xí)"，雖然1999年全行業(yè)完成了與政府的脫鉤改制，但由于配套工作沒跟上，加之全行業(yè)的轉(zhuǎn)變也需要一個過程，因而達(dá)不到市場經(jīng)濟(jì)的要求。
在西方國家中，中介機(jī)構(gòu)和證券監(jiān)管部門共同監(jiān)督上市公司的信息披露，保證其出具的報(bào)告的真實(shí)性和完整性。而在我國，中介機(jī)構(gòu)卻在披露信息的真實(shí)性問題上，和上市公司一道與監(jiān)管部門周旋，從而使監(jiān)管和被監(jiān)管的力量發(fā)生了很大的變化，在專業(yè)水平上使監(jiān)管者處于劣勢。毫無疑問，這大大地增加了監(jiān)管的難度。
對策與建議
信息披露違規(guī)行為之所以屢禁不止，層出不窮，固然有成功后巨大物質(zhì)回報(bào)的誘惑，但更大程度上是在于違規(guī)行為被監(jiān)管者發(fā)現(xiàn)的概率較小。同時，違規(guī)行為被發(fā)現(xiàn)后承擔(dān)損失比較小。鑒于以上的分析，我們認(rèn)為，要對違規(guī)者有效的實(shí)施監(jiān)管，應(yīng)該從以下兩個方面著手進(jìn)行，即提高違規(guī)者所支付的違規(guī)成本和違規(guī)行為查處的概率，從而最大限度地降低違規(guī)者的違規(guī)期望收益。
(一)提高違規(guī)成本
1.完善證券法中的民事?lián)p害賠償制度
民事?lián)p害賠償制度不僅通過責(zé)令違規(guī)者賠償受害投資者的損失可以有效地剝奪違規(guī)者通過違規(guī)行為所獲得的非法利益，而且給違規(guī)者強(qiáng)行加上了一種經(jīng)濟(jì)上的巨大負(fù)擔(dān)。同時，民事?lián)p害賠償責(zé)任制度可以有效地動員廣大的投資者來參與監(jiān)控。在成熟市場國家，特別是美國，讓證券違法者最為膽顫的不是刑事訴訟或者行政處罰，而是由小股東提起的民事訴訟要求民事?lián)p害賠償。另外，如前所述，受害投資者一直缺乏合適、有效的訴訟途徑尋求救濟(jì)。我們建議借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)做法確立以下兩個可以操作的訴訟機(jī)制：股東集體訴訟制度和股東代表訴訟制度。
2.建立中介機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的信用體系
對中介機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員來說，行政處罰和民事賠償固然可使遭受巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但在我國信用制度比較混亂的情況下，東山再起或者換個面目繼續(xù)從事老勾當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)和人員大有人在。因此我們要提高違法成本，要讓嚴(yán)重違法中介機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員從證券行業(yè)中徹底出局，或者從此徹底喪失執(zhí)業(yè)資格，這對于違法者將是毀滅性的，也是徹底性的。
同時，各種處罰某種程度上也是一種對中介機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了嚴(yán)重違法行為后的事后監(jiān)管措施。事實(shí)上，許多違法的中介機(jī)構(gòu)的嚴(yán)重違法行為是建立在日常多次“小違法"的基礎(chǔ)之上的，我們應(yīng)建立一種信用體系對中介機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的信譽(yù)程度進(jìn)行動態(tài)的評定，在不同的信譽(yù)等級階段，可以實(shí)施相應(yīng)的業(yè)務(wù)禁止這樣一方面可以防止具有嚴(yán)重后果的不法行為的產(chǎn)生，將可能的違法行為置于有限范圍之內(nèi)，另一方面可以有效地降低監(jiān)管成本。
(二)提高發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為的能力
1、確立政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的三位一體的監(jiān)管框架
根據(jù)有關(guān)的證券市場監(jiān)管理論，政府在市場監(jiān)管中不應(yīng)事必恭親，將自己置于矛盾的焦點(diǎn)，而應(yīng)將證券中介機(jī)構(gòu)及各種自律機(jī)構(gòu)推向監(jiān)管的第一線，從而使自己處于一種相對超脫的地位。證券交易所是證券市場最為重要的自律組織，也是一線的監(jiān)管者，在對上市公司信息披露行為的監(jiān)管上，發(fā)揮著極為重要的作用。另外，值得引起我們注意的是，許多發(fā)達(dá)市場國家，如美國、英國和澳大利亞等，均建立了較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)耐顿Y者監(jiān)督和申訴制度。這是一條非常值得我國借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
2、中注協(xié)應(yīng)加強(qiáng)對注冊會計(jì)師的管理
要結(jié)合政府轉(zhuǎn)變職能的工作，進(jìn)一步理順協(xié)會與有關(guān)政府部門的關(guān)系，特別是理順地方協(xié)會與地方政府有關(guān)部門之間的關(guān)系，明確協(xié)會的職責(zé)。積極加強(qiáng)協(xié)會與有關(guān)政府部門的溝通和協(xié)調(diào)工作，建立協(xié)會和政府部門在監(jiān)管和懲處工作上的“互動"合作機(jī)制。要加緊研究并理順中注協(xié)與地方注協(xié)的關(guān)系。同時，中注協(xié)應(yīng)順應(yīng)行業(yè)體制改革的大方向，循序漸進(jìn)，逐步實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律化管理。此外，注冊會計(jì)師協(xié)會應(yīng)積極豐富監(jiān)管手段，加強(qiáng)監(jiān)管工作。一要積極和各有關(guān)政府部門加強(qiáng)“聯(lián)手"，二要實(shí)施業(yè)務(wù)報(bào)備制度，三要完善“同業(yè)互查"制度。
3、建立信息披露的風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)
違規(guī)者進(jìn)行信息披露造假，技術(shù)越高，留下的痕跡就越小，就越難以發(fā)現(xiàn)。但有一點(diǎn)可以肯定的是，只要是做假，就總是會留下痕跡的。我們建議建立一種上市公司的風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，通過科學(xué)的風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)的監(jiān)測，當(dāng)有著內(nèi)部邏輯的眾多監(jiān)測指標(biāo)出現(xiàn)異常情況時，自動發(fā)出不同種類的風(fēng)險預(yù)報(bào)，并將之轉(zhuǎn)化成一般投資者能夠理解的信息。這將大大地提高及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)的能力，并有效地保護(hù)投資者免受巨大損失，很顯然，這是一種事中監(jiān)管的思路。值得一提的是，這種風(fēng)險預(yù)報(bào)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)有別于一般的投資風(fēng)險警示。具體如何建立，還有待于理論部門和實(shí)踐部門的進(jìn)一步研究。
4、加強(qiáng)監(jiān)管力量
從前面關(guān)于IPO階段和持續(xù)信息披露階段之所以監(jiān)管部門不能及時、充分發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題的分析，不難看出，監(jiān)管力量不足是直接的原因。不難理解，即使制度很齊全，沒有足夠的專職人員去執(zhí)行，最終也很難有多少實(shí)際效果。所以說，要增加監(jiān)管人員的數(shù)量。另外，在補(bǔ)充監(jiān)管人員數(shù)量的同時，要注重提高監(jiān)管人員的專業(yè)素質(zhì)。
5、改進(jìn)監(jiān)管部門的工作方式
作為一線監(jiān)管力量，證券交易所的工作方式有待改進(jìn)。我們認(rèn)為采取事前登記，事后審核的方法比較可取。作為監(jiān)管二線的證監(jiān)會，一方面應(yīng)該做好對交易所的管理工作，另一方面證監(jiān)會應(yīng)認(rèn)識到自己遠(yuǎn)離市場的弊端，為了更及時地了解到市場的動向，也應(yīng)該積極主動地拓展自己的工作方式。
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