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初裝費到底該不該收


http://whmsebhyy.com 2006年04月11日 11:36 大洋網-廣州日報

  在今年的廣州“兩會”期間,人大代表朱永平就城市管道燃氣初裝費的問題詢問了有關部門,并就該項收費的合法性提出了質疑。這條新聞引起了市民的強烈反應和討論:初裝費該不該收、如何規范?針對這一問題,本報特邀請幾位專家予以解讀、評析,供讀者參考。

  是否收費須先經聽證

  彭澎

  電話初裝費一度被理解為在短缺時代對稀有商品的消費者征收的奢侈品稅。今后無論收取與否,事先經過“聽證程序”,是取得共識的好辦法。

  幾年來,初裝費在全國各地鬧得沸沸揚揚,各界認識并不統一,值得認真研判。初裝費的作用和性質復雜

  所謂初裝費,是指公用設施建設在進入用戶終端開通時所收取的費用,初始目的是為了促進該項公用設施的建設發展籌集資金。初裝費的收取最初是從電話安裝開始的,而且是作為國家的一項政策實行的。從1979年國務院165號文同意收取電話初裝費,到2001年7月1日宣布取消初裝費,最高時電話初裝費達到5000元/臺。根據有關部門解釋,電話初裝費是政府性基金,是國家為解決郵電通信落后狀況、緩解郵電通信建設資金不足而采取的一項特殊籌資政策。除電話初裝費之外,還有管道煤氣初裝費、天然氣初裝費、暖氣初裝費、有線電視初裝費、ADSL初裝費等等。

  不管怎樣,在我國,收取電話初裝費是歷史條件所限,當時沒有找到更好的解決方案。按有關部門的說法,“電話初裝費是國家一項重要的稅收政策”。實際上,這是把它理解為在短缺時代對這種稀有商品的消費者征收的

奢侈品稅。

  如按有關部門的解釋,作為“政府性基金”,嚴格地說,初裝費是國家財政的“預算外專項建設基金”,是國家為了加速基礎產業的發展,在鐵路、航空、電力、郵電通信等部門向使用了相關服務的消費者和企業征收的一種專項基金,這也是國家基礎產業固定投資的一個重要部分,它具有無償性、集中性等特點,甚至是免稅收的。但是誰來監督這上千億資產的使用呢?這可能是一筆糊涂賬。初裝費能否取消仍有爭議

  支持取消初裝費的意見認為,就最早收取的電話初裝費來講,首先,隨著電信業的發展,我國電信業已經完成初創積累期,擁有較為雄厚的實力。其次,電信體制改革已經造就了一個競爭格局,中國電信、網通、聯通和鐵通等營運商展開了一定程度的競爭,隨著衛通、電通以及外資通信的介入,電信領域將不再是壟斷行業。畢竟價格因素往往是競爭的主要砝碼,電話初裝費已經沒有存在的理由,“免初裝費”可能成為重要的營銷手法。再次,加入WTO后,要對所有企業實行國民待遇,取消初裝費可以創造一個公平的經營環境。

  但繼續收取初裝費也似乎有理有據,比如電話初裝費就并非中國首創。據國際電信聯盟發布的世界電信發展報告,絕大多數國家和地區仍在繼續收取一次性的電話裝機費用,折算成人民幣,目前世界平均為1190元,亞洲平均為1323元,相比較,我國固定電話的初裝費低于世界和亞洲的平均水平。其次,從中國總人口來看,電話普及率仍然不高,如果取消了初裝費,短時間內可能會發生雪崩式的裝機需求,以目前的網絡和設備而言可能會出現電話裝不上,裝上了也打不了的混亂局面,在網絡進一步完善前取消初裝費是不可能的。再次,隨意裝機又拆機或惡性欠費等問題可能會更多,初裝費可以作為“雙方的誠信成本,而不是安裝成本”。此外,北京更出現了取消的ADSL初裝費又恢復收取的情況,理由之一是需要安裝寬帶的用戶越來越多,安裝改造需要投入,否則“用戶越多、賠得越多”。實際上,更有擔心者認為,初裝費取消后會變身為“綜合工料費”、“安裝費”等繼續存在下去。

  目前,更多的人一致認為,只要涉及到初裝費,就應該納入聽證范圍。沒有經過聽證程序就不能單方面收取初裝費,因為國家計委2001年公布的價格聽證目錄中明確規定電信費用應進行聽證。筆者認為,無論收取與否,事先經過“聽證程序”,是取得共識的好辦法。要區別對待不同類型的初裝費

  實際上,如果細分,各種初裝費的收取之間還是有所區別的。一是作為壟斷性收費的初裝費,如電話初裝費、煤氣初裝費等。據有關統計,作為壟斷行業的電信員工的工資比全國平均水平高出38%。雖然沒有證據表明,這種高收入與電話初裝費有關,但壟斷行業收入較高幾乎是普遍現象。

  二是作為霸王條款收取的初裝費。如商品房交付使用時,購房者雖然已交清購房款,但在收樓時卻要面對開發商列出的一大筆“初裝費”的繳費清單。對于新建住宅,所有基礎配套設施的成本費用和安裝費用都應包含在房價之內,除了在合同中明示在交房時另行收取的,都屬于“未予標明的費用”。因此,新建商品房收取電力增容費,煤氣、天然氣、電話等初裝費、開通費都是有疑問的。同樣,購房合同中如果明示提供有線電視、熱水、門禁系統、寬帶系統等,而未明示在交房時需另外收取費用的,在交房時也不應就相關項目收取各種名義的初裝費、開通費。根據《合同法》第四十一條規定:“對格式條款的理解發生爭議的,應當按照通常理解予以解釋。對格式條款有兩種以上解釋的,應當做出不利于提供格式條款一方的解釋。”同時,業主在與開發商簽訂合同時,一定要在相關條款中明確雙方責任,弄清楚什么是由開發商免費提供的,什么不是。有關執法部門要防止開發商利用購房者在信息不對稱的情況下上當受騙,而開發商可能利用各種“初裝費”、“開通費”進行“二次收費”。僅就一個樓盤而言,這種“二次收費”款項可能成百萬甚至上千萬元,這是消費者不能不關注的。(作者是廣州市社會科學院研究員、博士)

  收費的社會條件已經改變

  田向東

  市場經濟的出現,帶出了融資手段的多元化,并非一定要“征收”初裝費。

  不可否認,上世紀80年代初開始“征收”的電話初裝費,為我國的電信業發展提供了極大的發展后勁,可以說,目前我國的電信行業能處于世界的前列,是與當初成千上萬的國人所繳納的初裝費是密不可分的。當然了,這個先例和成就也成了其他行業學習和繼續征收的榜樣:盡管電信已經停止了“征收”,但它成功收取了20多年,已經完成了原始積累,我們還沒有達到電信的境界,當然還不能罷手了。其實,這是不能簡單套用的。上世紀80年代,由于經濟體制的限制,既不能發股票,也不能發債券,國家又沒有錢,采取“征收”初裝費的手段,是沒有辦法的辦法,而現在不同了,市場經濟的出現,帶出了融資手段的多元化,并非一定要“征收”初裝費,實際情況在繼續“征收”,實質上就是行政壟斷在作祟。

  在現代社會和市場經濟的原則下,國家或組織要從個人手里獲得貨幣,主要有下列幾個途徑:其一,稅費,這是國家的法律明文規定,個人有繳稅的義務,與此同時,也會享有相應的權利;其二,存款,個人將錢存入銀行,一方面可以有安全感,另一方面也還有利息,這是兩廂情愿的事;其三,投資,國家保障私人的合法投資權,盈與虧是取決于個人的投資取向,與他無關;其四,消費,個人根據自己的經濟能力來決定消費層次;其五,罰款,個人違反了法律法規,由執法機關收取上繳國庫。

  反觀初裝費,它不屬于上述5種情況中的任何一種,縱然有堂而皇之的理由,其性質還是不明不白。

  縱觀收取初裝費的行業,幾乎都是行政壟斷行業,他們打著非營利的名從事著盈利的實(這從其職工的年均工資可見一斑)。從消費的角度來看,這些壟斷行業提供的都是公共產品或服務,這就涉及到個人消費品與集體消費品之分,這個分法是卡斯特(Castells,1978)所提出的:個人消費品是指那些在市場上可以買到的商品,如日常吃、穿、用的商品;集體消費品是指不能被分割的產品和服務,如交通、醫療、住房、教育等基礎產業。面對個人消費品,每個個體都有選擇的自由和權力,而面對集體消費品,無錢的個體則無法作出選擇。例如,在燃氣、暖氣的初裝費方面,如果以個人的財力不夠支付,則他們根本就不能享受到社會進步所帶來的成果,只能回到用柴、煤來做飯和取暖的時代。

  還需要指出的是,因為生產集體消費品的利潤很低或者是負利潤,因此集體消費品主要是由政府提供,如果要讓資本來投資,必須要保障投資者有一定的利潤水平,這必然加重民眾的支付壓力。我國目前的情況就是采取“征收”初裝費的手段來獲取說不清,道不明的原始資本,在這種情況下,還不如完全放開市場,按市場經濟下自由競爭、用者自付的原則,為民眾帶來更多的選擇和實惠。

  因此,壟斷行業爭取利潤無可厚非,但也要采取符合國家的法律規章來從事,所謂“取之有道”,在這種情況下,獲取合理的利潤,也就沒有人指責,否則,質疑在所難免。(作者為廣州市社會科學院社會學與社會政策研究所副研究員)

  關鍵在于完善相關法制

  柳立子

  由于我國一直缺乏系統性的反壟斷立法,還真有些難以直接指出這項收費的違法性所在。

  壟斷分自然性壟斷、經濟性壟斷和行政性壟斷三種。自然性壟斷是指具有網絡性經營特點的行業,如電網、自來水、煤氣管道、電話等。過去認為這些行業由一個廠商生產全行業產品的總成本比由多個廠商生產的總成本低,獨家生產比多家競爭更有效率。然而,人們在實踐中越來越發現這些企業因為沒有競爭的壓力,從而喪失創新的動力,也不努力去降低成本、改進產品質量和售后服務,現在世界各國的潮流是,在所有的行業,包括這些過去被視為自然壟斷的行業,都要反壟斷,采取招標方式引入競爭,通過“聽證會”等方式進行監督。經濟性壟斷是指經營者依靠經濟實力、專利以及市場經營策略等取得的壟斷地位。這種壟斷是自由競爭和技術進步的產物,因此在多數情況下能夠得到社會的認可。對于經濟性壟斷,只要它對市場公平不構成威脅,各國均采取較為寬容的態度,特別是在經濟全球化的背景下,跨國公司的涌現和成長,在一定程度上代表著國家的競爭力。行政性壟斷是指企業采用或借助于非市場手段(主要是行政力量)實現的市場壟斷,包括限制經營者的市場準入、強制買賣、地區壟斷、部門和行業壟斷、強制聯合、設立行政性壟斷公司以及制定具有限制競爭影響的行政規定等。

  我國的市場經濟開始不久,經濟性壟斷還處于萌芽階段、對經濟的影響并不明顯。因此,現階段存在的主要問題是行政性壟斷,特別是打著自然壟斷旗號的行業和部門壟斷。如電信業、金融業、熱力公司、煤氣公司、電力公司、民用航空、鐵路運輸等,這些行業表面上看似乎僅具有自然壟斷性質,但他們所取得的壟斷地位,不是依靠技術創新和資本投入,而是依靠行政權力、阻礙市場競爭,謀取部門利益或力圖使部門利益固定化,搞的是行政壟斷、部門壟斷。也正是因為有了這重行政保護,這些行業才敢于理直氣壯地收取各種初裝費、機場建設費等,才敢于在以“為籌集資金補充政府投資不足”或“加快公用事業發展速度”為借口從老百姓口袋里不明不白地收錢的同時,還“一邊提價、一邊虧損”。事實上像這種具有特許經營權的收費型公用事業行業,融資的渠道多得很、暢通得很、收益也穩定得很,他們言之鑿鑿的理由實在站不住腳。

  被喻為市場經濟國家的“經濟憲法”的反壟斷法,它是為了解決經濟生活中存在的壟斷與限制競爭行為,維護公平競爭,保護消費者的合法權益而制定的法律,目前在全球近90個國家獲得頒布和實施。在我國,反壟斷法的起草工作于1987年與反不正當競爭法的起草工作同時開始,反不正當競爭法早在1993年公布實施至今已13年,而反壟斷法仍在擬制之中。我國反壟斷法遲遲不能出臺,原因是多方面的,其中一個重要的原因就是有人認為,按照國際通行經驗,行政壟斷不宜由反壟斷法規定,行政性壟斷僅僅依靠反壟斷法不可能徹底解決壟斷問題。在中國,消除行政壟斷的希望只能依靠政府職能轉變。這樣的觀點,筆者很不贊成。反壟斷法的起草的確需要借鑒國外反壟斷立法的實踐經驗和成果的原則,但我們更要立足中國的國情,站在中國的土地上解決中國的現實問題。而且,政府改革與法制推進密不可分。法制是推動政府職能改革的重要手段,同時也是促進和保障職能改革順利進行、鞏固職能改革成果的重要外在力量。有了法律的規制,行政性壟斷的違法性就得到了明確的界定,老百姓對行政性壟斷說不才有了法律依據,維權也將有了更現實的途徑。(作者是廣州市社會科學院助理研究員)

  公用事業必須接受公眾監管

  姚宜

  公共產品價格略低于市場價格是正常的。收取高額初裝費作為公共產品價格與成本差價的“彌補”,就與公用事業的社會公益性背道而馳了。

  公用事業是關系到公眾基本生活質量的行業。經過多年的改革和調整,我國的公用事業取得了長足進展,但在公用事業價格方面卻仍然存在諸多問題,價格形成缺乏科學性,價外加價現象嚴重,從而導致了不少行業的不合理收費和重復收費,具體表現就是煤氣公司初裝費、電力部門增容費、有線電視初裝費、電話初裝費等等。

  公用事業本身具有的大規模、大投資的網絡性特點決定了電力、燃氣、供水、電信等行業的自然壟斷性,而其社會公益性則要求政府必須介入公用事業產品或服務管理,規制價格,實行有效監管。目前不少國家對煤氣、水電等社會公用事業都建立了一套完善的監管體系,由政府代表、專家、消費者和經營者聯合組成獨立的委員會,對壟斷行業的經營狀態進行跟蹤監管。例如英國在上世紀八九十年代通過一系列立法,建立了一套由行業事務處、政府部長和仲裁委員會構成的三方管理機制來監管電信、燃氣、供水和電力行業。行業事務處在處理行業事務中,必須對消費者委員會進行公開的咨詢和聽證,同時也要接受政府和公眾對其運營和財務狀況的質詢和問責。建立由政府、行業和消費者聯合組成的監管機制,不僅穩定了公用產品的價格,降低了政府的管理成本,提高了行業監管的公信力,也促進了公用事業壟斷性行業服務質量和效率的提升。

  我國的公用事業壟斷性行業規模巨大,運營收入龐大,但在價格和運營狀況方面卻普遍存在著監管漏洞,缺乏有效的監管機制。另一方面,行政性壟斷的繼續存在使公共事業成為牟取暴利的方式,極大地破壞了公共事業的公益性。以煤氣行業為例,高額初裝費如何定價,收取的巨額費用去向如何,有無專職部門監管和專業科學的監管制度等問題已成為公眾質疑的焦點。同時,公共產品價格略低于市場價格是正常的;以購置設備、安裝管線等擴大再生產經營行為做借口,收取高額初裝費作為公共產品價格與成本差價的“彌補”,就與公用事業的社會公益性背道而馳了。

  加快對壟斷性行業的價格改革,規范價格壟斷行為是建立針對公用事業壟斷性行業監管機制的重要步驟。首先要建立科學、合理、規范的價格形成機制和價格管理體制,爭取在確保社會效益的同時實現經濟效益最大化,做到對公用事業產品或服務價值和公眾基本需求的雙重考量;其次,實現公用事業領域內自然壟斷業務和非自然壟斷業務的分離,對自然壟斷性業務,本著政府、企業、消費者共同參與的原則建立價格協調機制,對非自然壟斷性業務,通過引入競爭機制形成市場價格;第三,建立公用事業成本約束機制,通過提高效率,降低生產經營成本來有效制約公共產品或服務價格的上漲;第四,完善價格監督體制,形成多方面、多渠道、有實效的社會監督體系和價格聽證會制度;最后,建立健全法制,規制行政性壟斷,以保證市場和價格制定的透明度。

  從2001年7月正式宣布取消市話初裝費、農村電話初裝費和附加在電話上征收的其他政府性基金項目開始,到2003年11月國家發展和改革委員會起草的《制止價格壟斷行為暫行規定》正式實施,對公用事業領域壟斷性行業的價格改革才剛剛起步。安徽、陜西等省市陸續出臺了有關價格監督的地方性法規;廣東省也已取消了水、電、氣行業的增容費,并擬取消有線電視初裝費。這些舉措的實施,順應了公用事業的特殊性質和發展方向,順應了加快壟斷性行業價格改革,建立監管體系的迫切要求。

  (作者是廣州市社會科學院國際問題研究所助理研究員)


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