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背景
兩會(huì)期間，來(lái)自重慶的人大代表、一位私營(yíng)旅游企業(yè)主蔣紹華起草的議案《呼吁盡快制定＜旅游法＞促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展》經(jīng)十屆全國(guó)人大四次會(huì)議重慶代表團(tuán)全體會(huì)議通過(guò)，并正式提交給了大會(huì)。
據(jù)Sohu旅游頻道資深顧問(wèn)王健民先生稱，《旅游法》在全國(guó)人大上的議案始于上世紀(jì)80年代中期，但是由于種種原因，20多年來(lái)始終都沒(méi)有得以立案，進(jìn)入立法程序。但是，在對(duì)蔣紹華代表的采訪中，記者獲悉，此次議案已經(jīng)在人大通過(guò)，予以立案，此后將進(jìn)入繁復(fù)而謹(jǐn)慎的立法程序。
2006年這一議案得以立案，除去旅游行業(yè)在經(jīng)濟(jì)總量中分量不斷增加的背景之外，即將到來(lái)的兩個(gè)大事件也給中國(guó)旅游業(yè)進(jìn)一步的規(guī)范化和法制化提出了緊迫的最后時(shí)限———那就是2008年的北京奧運(yùn)會(huì)和2010年的上海世博會(huì)。
對(duì)于《旅游法》得以立案這一旅游業(yè)界的焦點(diǎn)事件，記者采訪了議案的相關(guān)人大代表、旅游局相關(guān)人士、旅游專家、法學(xué)界人士、旅游企業(yè)管理層人士以及若干旅游愛(ài)好者，以期從各個(gè)角度對(duì)其進(jìn)行談?wù)摵头治觥?/p>
■獨(dú)辟蹊徑
《旅游法》還是《旅游業(yè)法》？這是一個(gè)問(wèn)題！
管旅游的法還是管旅游業(yè)的法
《旅游法》這個(gè)提法遭到了王健民（Sohu旅游頻道顧問(wèn)、高級(jí)旅游經(jīng)濟(jì)）的質(zhì)疑。王健民的問(wèn)題是：《旅游法》是“管”“旅游”的法，還是“管”“旅游業(yè)”的法？
如果是前者，那么，這個(gè)法案中將涉及個(gè)人出行的旅游權(quán)問(wèn)題，這個(gè)旅游權(quán)應(yīng)當(dāng)是人權(quán)的延伸，那么《旅游法》就應(yīng)當(dāng)是《國(guó)際人權(quán)法案》的一個(gè)延伸。
如果是后者，那就不叫作《旅游法》，而應(yīng)叫作《旅游業(yè)法》，用來(lái)界定和厘清旅游業(yè)內(nèi)政府部門、旅游企業(yè)和旅行者的權(quán)責(zé)關(guān)系。
“旅游業(yè)法”這一提法，也能避開(kāi)旅游行政主管部門與其他平行部委，如林業(yè)部、水利部、商業(yè)部、交通部等重新劃分旅游資源的嫌疑，使得立法更為順利地推行。
“立法教崇拜”是面對(duì)現(xiàn)實(shí)的焦慮心態(tài)
《旅游法》作為一個(gè)“法”的成立前提，劉紅嬰女士（中國(guó)政法大學(xué)教授）認(rèn)為提議案方以及對(duì)此關(guān)注的行業(yè)各方，目前都缺乏一個(gè)堅(jiān)固可靠的理論論證。因此，《旅游法》具體建立在一個(gè)怎樣的法理基礎(chǔ)上，以及這部法律以什么作為它的終極指向，這些立法最需要的前提在各家眾說(shuō)紛紜的話語(yǔ)中卻是一片迷霧。
劉教授強(qiáng)調(diào)說(shuō)，當(dāng)下社會(huì)各界都存在一種面對(duì)眾多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題時(shí)過(guò)于焦慮和浮躁的心態(tài)，具體表現(xiàn)出來(lái)便是一種“立法崇拜”，遇到棘手的問(wèn)題，認(rèn)為“立法”就能解決。事實(shí)上，“立法”除了應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的當(dāng)下問(wèn)題之外，還需要對(duì)這一法案的最終指向有一個(gè)明確的思考和定位，否則所謂的法案即使制定并執(zhí)行起來(lái)，也是生硬和局限，遇到新的問(wèn)題，又需要修訂或推倒重寫。對(duì)于《旅游法》，劉教授認(rèn)為首先就是要思考“旅游”這個(gè)主題詞的真實(shí)涵義，應(yīng)當(dāng)注意除了拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)這樣的現(xiàn)實(shí)利益之外，“旅游”還是人類生存的一種方式和權(quán)利，應(yīng)當(dāng)在“人權(quán)”這個(gè)核心概念上去處理旅游中游人———企業(yè)———國(guó)家機(jī)構(gòu)，三方的權(quán)責(zé)關(guān)系。
最后，劉教授對(duì)記者指出，《旅游法》面對(duì)的法權(quán)主體之一，應(yīng)當(dāng)不是“游客”，而是“游人”。因?yàn)楫?dāng)下越來(lái)越多的青年旅游者已經(jīng)開(kāi)始獨(dú)立地背包旅游，他們不參團(tuán)，不進(jìn)入與旅游企業(yè)的合同關(guān)系，不是作為單純消費(fèi)者的“游客”。在這樣的情況下，各地方的旅游管理機(jī)構(gòu)如何為這些獨(dú)立的“游人”提供信息和安全服務(wù)，將是未來(lái)越來(lái)越重要的一個(gè)問(wèn)題。用劉教授的話說(shuō)，各地方的旅游局應(yīng)當(dāng)從一個(gè)管理機(jī)構(gòu)向一個(gè)服務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型，而這些，都是《旅游法》所需要處理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
■對(duì)焦
全國(guó)人民需要《旅游法》的N條理由
經(jīng)營(yíng)者的理由
旅游產(chǎn)業(yè)的操作效率低下
對(duì)于此次《呼吁盡快制定<旅游法>》的議案，蔣紹華（第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表、重慶市新亞國(guó)際旅行社董事長(zhǎng)）在論到其理由時(shí)是相當(dāng)激動(dòng)的。他說(shuō)，旅游業(yè)近年來(lái)發(fā)展迅猛，已經(jīng)占了國(guó)民生產(chǎn)總值的五個(gè)百分點(diǎn)之上，可以說(shuō)既是朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，也是支柱產(chǎn)業(yè)，同時(shí)旅游業(yè)又能帶動(dòng)其他各個(gè)產(chǎn)業(yè)甚至整個(gè)地方區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)在很重要。
此外，2008年奧運(yùn)會(huì)和2010年世界博覽會(huì)將相繼在我國(guó)舉行，必將極大地推動(dòng)我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)的壯大發(fā)展。與旅游產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展相比較，我們對(duì)旅游業(yè)的立法卻嚴(yán)重滯后，目前只有部分零散的法規(guī)，不具有綜合性，已經(jīng)明顯不能適應(yīng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，無(wú)法指導(dǎo)解決發(fā)展中的問(wèn)題。因此，《旅游法》的立案和制定已經(jīng)迫在眉睫。
此外，作為一位旅游企業(yè)的私營(yíng)主蔣代表還談到了當(dāng)下，旅游業(yè)在沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家級(jí)法律的情況下，存在一些具體操作中的困擾。例如許多外賓習(xí)慣刷卡，但是到了景區(qū)往往沒(méi)有合適的設(shè)施，蔣代表認(rèn)為，全國(guó)的景區(qū)沒(méi)有一個(gè)圍繞著市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)的金融體系，這些都是我國(guó)旅游業(yè)中各類資源都處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期條塊分割下造成的困境。
同為旅游企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，頓繼東（玩家旅游網(wǎng)總裁）更多地談到了《旅游法》缺失的狀況下，企業(yè)操作旅游活動(dòng)所遭遇的困難。
頓繼東先生提到旅行社往往只是各類旅游資源的打包者，因此在實(shí)地實(shí)時(shí)地運(yùn)行中，有很多情況就不是旅行社所能控制。一旦出現(xiàn)游客不滿或投訴的事件，游客、旅行社、景區(qū)、交通部門甚至氣象預(yù)報(bào)部門互相之間的權(quán)責(zé)就需要法律來(lái)厘清。當(dāng)下的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》，以及各景區(qū)的條例等都無(wú)法有效地界定糾紛中各方權(quán)利與義務(wù)，使得旅游產(chǎn)業(yè)的操作變得效率低下，并且充滿了一些不可預(yù)測(cè)和控制的風(fēng)險(xiǎn)。
管理者的理由
有法可依職能可以充分延伸
事實(shí)上，除去經(jīng)營(yíng)者，在旅游管理部門，立法也是一件相當(dāng)受歡迎的事情。王德富（北京市旅游局質(zhì)監(jiān)所所長(zhǎng)）處理那些旅游投訴事件和一些管理糾紛時(shí)，各地各部門的相關(guān)法規(guī)往往都只能在自己的范圍內(nèi)應(yīng)用，無(wú)法充分延伸，互相沖突的情況也不時(shí)發(fā)生，因此導(dǎo)致工作效率難以提高。王德富表示，如果有一部國(guó)家級(jí)的《旅游法》，他作為一位管理人員會(huì)感到分外欣慰，他的工作也會(huì)更具成效。
規(guī)劃者的理由
旅游法屢屢下馬的現(xiàn)實(shí)背景
對(duì)于《旅游法》在此前20年間人大會(huì)上屢屢提出、屢屢下馬的故事，王衍用教授（北京交通大學(xué)旅游系主任、北交大旅游發(fā)展與規(guī)劃研究中心主任）揭示了一個(gè)基本的現(xiàn)實(shí)背景。
旅游資源分屬各個(gè)不同國(guó)家部委的現(xiàn)實(shí)，使得歷次《旅游法》議案企圖在一個(gè)框架下統(tǒng)一處理旅游資源的行為從一開(kāi)始就難以推進(jìn)。王衍用說(shuō)，酒店屬于商業(yè)部、景區(qū)屬于林業(yè)部、水利部甚至文物局，在這樣的行政體制構(gòu)架下，為旅游資源的開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)出臺(tái)一個(gè)統(tǒng)一的法律自然困難重重。
最后，王教授用自己的切身經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明沒(méi)有《旅游法》，就難有好旅游。他本人就為好多景區(qū)制作了旅游規(guī)劃，但是因?yàn)槟抢镉形奈铮矔?huì)邀請(qǐng)文物保護(hù)方面人士制作一個(gè)文物保護(hù)規(guī)劃，最后費(fèi)了大量人力財(cái)力所制作出來(lái)的旅游規(guī)劃就不了了之。文物管理方的意見(jiàn)用王教授的話，往往就是兩個(gè)字“別動(dòng)”，這導(dǎo)致了部分景區(qū)開(kāi)發(fā)上的保守，但是在另一方面，由于《旅游法》的缺失，某些景區(qū)又以開(kāi)發(fā)旅游為名，在世界級(jí)自然文化遺產(chǎn)上鑿孔穿洞、建造索道，破壞了景區(qū)原生態(tài)的完整環(huán)境。
背包者的理由
明確、充分地保障獨(dú)立游人
桔色小豬（綠野戶外運(yùn)動(dòng)俱樂(lè)部的網(wǎng)絡(luò)編輯，資深驢友）提到了全新的問(wèn)題，它落在旅行社和游客范疇之外。桔色小豬往往并不參團(tuán)出游，而是單獨(dú)或與朋友出游，那么，作為個(gè)人行為的旅游和作為個(gè)體的游人，在長(zhǎng)途穿越各個(gè)省區(qū)、穿越國(guó)界時(shí)，就更需要一部相關(guān)法律來(lái)保護(hù)和規(guī)范他的權(quán)利和義務(wù)了。小豬提到，很多國(guó)家雖然開(kāi)通旅游，但是只能走團(tuán)簽，個(gè)人背包族卻無(wú)法前往，或者像香港可以走個(gè)人旅游簽證，但是走個(gè)簽卻比團(tuán)簽在辦手續(xù)的時(shí)間上要長(zhǎng)很多。小豬希望正在立案修訂中的《旅游法》能夠?yàn)楠?dú)立的游人確定更為明確和充分的權(quán)利。
■記者手記
旅游是人類交往層面上的一種廣義活動(dòng)
就《旅游法》而對(duì)相關(guān)各方進(jìn)行采訪的過(guò)程中，記者注意到受訪者的語(yǔ)速都相當(dāng)之快，受訪者的情緒都相當(dāng)激動(dòng)，這種激動(dòng)與當(dāng)下旅游業(yè)的迅猛崛起以及旅游活動(dòng)的規(guī)范尚處于相對(duì)初級(jí)狀況有關(guān)。每一方都有自己吐不盡的冤屈需要《旅游法》這個(gè)未來(lái)的青天大老爺來(lái)加以明斷和拯救。因此，《旅游法》稍有一線立案的希望，各方人士都大為興奮，認(rèn)為糾纏自己眾多的問(wèn)題即將在看得到的日子里得到解決。這便是當(dāng)下《旅游法》議案和得以立案時(shí)，其所處的精神氛圍。
這一氛圍產(chǎn)生的原因，除去劉紅嬰教授所提及的“立法教崇拜”之外，還與旅游這一行業(yè)的特殊性有關(guān)。事實(shí)上，旅游的法制化和規(guī)范化便是中國(guó)在21世紀(jì)加入全球化進(jìn)程中的一個(gè)具體而確實(shí)的環(huán)節(jié)。如王健民先生所說(shuō)，如果設(shè)定為“旅游法”，而不是“旅游業(yè)法”，那么旅游作為個(gè)人的一種人權(quán)必然需要加以確立和厘清，這就需要中國(guó)的相關(guān)法律群與一系列國(guó)際人權(quán)法規(guī)相協(xié)調(diào)。例如，《旅游權(quán)利法案》就規(guī)定了“每個(gè)人休息娛樂(lè)的權(quán)利”、“合理限定公時(shí)的權(quán)利”和“定期帶薪休假的權(quán)利”。這些權(quán)利都是未來(lái)的《旅游法》需要考慮的一些基本的國(guó)際參考線索。
此外，即將到來(lái)的2008年北京奧運(yùn)會(huì)和2010年的上海世博會(huì)確實(shí)也為我國(guó)旅游業(yè)各方提出了與國(guó)際接軌的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，旅游將不再是一個(gè)狹義的服務(wù)型產(chǎn)業(yè)，而是一個(gè)人類交往的廣義活動(dòng)，《旅游法》所要應(yīng)對(duì)的就是這一巨大的現(xiàn)實(shí)，如果將它確實(shí)被制定、施行的話。（編輯：王彥艷）
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