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2005年全國人大會議期間，王英偉等22名全國人大代表聯名建議，要求依法進行《國內航空運輸承運人賠償責任限額》的立法。今年2月28日，《國內航空運輸承運人賠償責任限額規定》出臺，賠償限額從7萬元升至40萬元。
近日，中國民航總局發布《國內航空運輸承運人賠償責任限額規定》，賠償限額從7萬升至40萬。
對此法律界人士稱，新規定有重大進步，但仍然存有重大缺陷，離國際賠償標準仍有差距。
昨天，全國人大代表韓德云接受本報記者回訪時表示，看到民航總局出臺新規定，將賠償限額從7萬提高到40萬，他感到非常高興。這是一個很大的進步，說明有關部門重視了人民的利益。
北京市律協航空法專業委員會秘書長張起淮律師認為，新規定仍然存有重大缺陷，離國際賠償標準仍有差距。他說，從確定限額的依據來看，新規定依據預計的2005年城鎮居民人均可支配收入確定賠償標準，和航空公司依照國際標準制定服務收費標準形成了巨大反差，而且在概念上依然采取了“限額”的規定，而不是確定無限額的賠償責任。當然，從法律法規制定權限上來說，民航總局新規定的出臺尚無法改變我國在航空賠償標準上采取國際國內雙重標準的現狀，尚需立法機關對《民用航空法》進一步修訂時予以明確。
張起淮還認為，新規定回避了社會各界廣泛關注的航班延誤賠償問題。他說，航空企業對廣大旅客權益的侵犯和對航空運輸合同的惡意違反日益突出，急需在我國《民用航空法》中增加規定相應的內容，以確保旅客權益得到保護。為此，他建議針對新規定和《民用航空法》存在的諸多缺陷，盡快修訂《民用航空法》。同時，他提出，民航法的修改，應該廣泛征求全社會各界的意見，加強對消費者權益的最大保護。
據張起淮透露，來自甘肅的全國人大代表孫潔將于今年兩會期間，提交有關修改民航法的建議書，目前他正在協助孫潔代表起草“修改民用航空法立法建議書”。
■故事
“官司輸了，但我們贏得了勝利”
“從我們決定打官司的第一天起，我們就預料到這場官司一定不會贏。但是我們堅持打下來，是要讓社會關注1993年的7萬元的限額賠償太不公平了。”昨天下午，包頭空難遇難者陳蘇陽的遺孀桂亞寧女士在上海的辦公室里和記者談到民航總局新規時百感交集。
“生命價值不能被滯后法規連累”
2004年11月21日清晨8時20分，東方航空公司云南分公司包頭飛往上海的MU5210航班起飛不到1分鐘后發生空難，機上47名乘客、6名機組人員全部遇難。
桂亞寧的丈夫就在這架飛機上，他剛過完56歲生日。
空難發生1周后，東方航空公司公布賠償辦法，強調根據國家規定確定的最高賠償7萬元這個基數，最終確定每位罹難者的賠償金額為21.1萬元，包括桂亞寧在內的很多罹難者家屬對此難以接受。
“當時，東航方面和我們遇難者家屬談判，說他們空難理賠的惟一標準就是1993年制定的《國內航空運輸旅客身體損害賠償暫行規定》，旅客傷亡賠償最高限額是7萬元。可是從1993年到2003年這十年期間，中國的GDP增加了4.35倍，居民平均工資增加4.33倍，民航業總收入增加近6倍。”桂亞寧說，“我當時想，幾十條生命的價值不能被一部滯后的法規連累。”
“輸了官司也要引起各界關注”
此后，她通過律師了解到，《民航法》第128條規定，國內航空運輸承運人的賠償責任限額由國務院民用航空主管部門制定，報國務院批準后公布執行。該法于1996年生效的，此后民航總局沒有制定過賠償責任限額，仍一直沿用1993年制定的國務院132號令至今。為此，她決定起訴民航總局立法不作為，“哪怕是輸掉官司，我要讓更多的人知道并關注這個賠償標準是非常滯后和不合理的。”桂亞寧說。
2005年3月4日，桂亞寧向北京市二中院提出訴訟，要求中國民航總局依法履行《民用航空法》第128條規定的立法義務，依法制定有關“國內航空運輸承運人的賠償之限額”規定。
官司從3月到11月，經過一審、二審，最終被北京市高級法院裁定駁回起訴。
“我們贏得了這場勝利”
2006年2月28日，民航總局發布《國內航空運輸承運人賠償責任限額規定》，將國內航班賠償責任限額從7萬元提高到40萬元。“雖然我們官司被駁回了，但是我覺得我們贏得了這場勝利。”桂亞寧說，賠償限額的調整和他們的努力推動是分不開的。
“從包頭空難發生后到今天，一年多了，我沒有一天睡過安穩覺，我的心一直是沉甸甸的，我不敢多想這個事情”。
桂亞寧回憶，民航總局公布新規定的當天凌晨，她就夢見陳蘇陽回來了。“我使勁抓住他的手不放，生怕他走掉。”
桂亞寧維權歷程
2005年2月16日，桂亞寧致函全國人大代表王英偉和政協常委徐展堂先生，請求人大督促民航總局依照民航法，制定有關賠償辦法。
2005年3月2日，桂亞寧向北京市第二中級人民法院提起訴訟立法不作為。
2005年4月28日，北京市第二中級人民法院裁定，該起訴不屬于行政訴訟的受案范圍，不予受理。
2005年5月16日，桂亞寧向北京市高級人民法院提起上訴，要求撤銷原裁定，指令北京二中院審理。
2005年11月24日，北京市高級法院仍然以不屬于行政訴訟受案范圍為由，駁回桂亞寧的上訴。
2005年11月30日，桂亞寧等17位包頭空難家屬上書，建議對1993年國務院第132號令《國內航空運輸旅客身體損害賠償暫行規定》進行審查。
包頭空難引發賠償標準熱議
2004年底發生的包頭空難，在2005年全國人大會議期間，王英偉等22名全國人大代表聯名建議，要求依法進行《國內航空運輸承運人賠償責任限額》的立法，包頭空難遇難者陳蘇陽遺孀訴國家民航總局不作為，本報多次追蹤報道。
■代表回訪
新規有進步但還不夠
去年3月，來自重慶的全國人大代表韓德云在小組討論會上建議，民航總局盡快制定規定，提高國內航空運輸旅客身體損害的賠償限額。昨天，韓德云接受本報記者回訪時表示，看到民航總局出臺新規定，將賠償限額從7萬提高到40萬，他感到非常高興。這是一個很大的進步，說明有關部門重視了人民的利益。
他說，去年他提出這個建議時，該小組的代表們展開了一些討論，大家都一致認為，1993年國務院132號令規定的7萬元賠償標準確實太低，沒有與時俱進，和國際標準更是相差甚遠，無法體現公平正義的精神。新規定相比現行的國務院132號令是個非常大的進步，不過目前的新規定和《統一國際航空運輸某些規則的公約》即“1999蒙特利爾公約”相比，依然有相當的距離。
韓德云在接受《財經》記者采訪時曾表示，民航法頒布實施近10年，民航總局卻遲遲拿不出一個關于國內航空運輸賠償責任限額的規定，這里面的問題值得關注。以這個案例為衍生，很多法律未被落實情況都值得去進行監督，如果能夠就此形成一個程序，建立一個制度，那么，對于人大立法權的落實，對于整個法律體系的統一完善將具有重大意義。
針對本報記者所提的，新規定實施后，國務院132號令屬于行政法規，兩者標準該執行誰，如何處理立法上的矛盾時？韓德云表示，從技術上講，國務院應該對132號令進行及時地調整，如果沒有在3月28日民航總局新規定實施之日前修改好，那么遇到空難賠償問題時，按照有利于乘客利益考慮，應該適用新規定。
他建議進一步修改民用航空法，授權國務院而不是授權與民航系統利益一致的民航總局對賠償標準等問題進行具體規定，并從法律上確定與國際接軌的航空法律體系。
空難賠償標準的變遷
1989年，國務院發布《國內航空運輸旅客身體損害賠償暫行規定》，規定承運人對每名旅客的最高賠償金金額為人民幣2萬元。
1993年，《國務院關于修改<國內航空運輸旅客身體損害賠償暫行規定>的決定》將承運人對每名旅客的最高賠償金金額提高到人民幣7萬元。
1996年3月1日施行的《民用航空法》第一百二十八條規定：“國內航空運輸承運人的賠償責任限額由國務院民用航空主管部門制定，報國務院批準后公布執行。”
民航總局從1997年開始著手研究起草新規定。在起草過程中，反復征求了國務院有關部門、各航空公司、機場、保險公司、廣大旅客、貨主和各方專家的意見，研究借鑒世界各國國內航空運輸賠償責任方面的有關規定，前后修改了三十余稿，形成了向國務院的報批稿，上報國務院。
國務院在審批過程中，再次征求了國務院有關部門、航空運輸企業以及其他有關方面的意見，并作了反復修改。
2006年1月29日，國務院批準該《規定》，并指示由民航總局公布執行。
2006年2月28日，民航總局公布了《國內航空運輸承運人賠償責任限額規定》，將航空運輸承運人對每名旅客的賠償責任限額規定為40萬元人民幣，自2006年3月28日起施行。
（編輯：譚捷）
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