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近年來(lái)，關(guān)于中國(guó)公務(wù)員的規(guī)模問(wèn)題，社會(huì)各界都很關(guān)心。尤其是每年“兩會(huì)”前后，有關(guān)議論就更多一些。日前，很多網(wǎng)站和平面媒體在報(bào)道或轉(zhuǎn)載如下消息：
零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)在哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院亞洲部的指導(dǎo)下最新完成的《中國(guó)居民評(píng)價(jià)政府及政府公共服務(wù)報(bào)告》顯示，近七成的民眾認(rèn)為目前政府公務(wù)員的總量應(yīng)該減少。據(jù)國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部副主任王健介紹，按照公務(wù)員與GDP的比例指標(biāo)來(lái)看，中國(guó)公務(wù)員數(shù)量
大大超出發(fā)達(dá)國(guó)家。…中國(guó)公務(wù)員“超標(biāo)”近20倍。(據(jù)北京晚報(bào)報(bào)道)
那么，中國(guó)公務(wù)員規(guī)模是不是“偏大”了呢？從我們目前所掌握的資料來(lái)看，雖然媒體引用的基本依據(jù)似乎非常明確，見(jiàn)諸媒體的聲音非常強(qiáng)烈，社會(huì)輿論的看法普遍趨同，但是議論性、情緒性的比重過(guò)大，專門性、科學(xué)性的研究很少。
現(xiàn)代政府理論認(rèn)為，一個(gè)合理的政府規(guī)模是維護(hù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序、保持政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件，當(dāng)今各國(guó)也都非常重視控制政府公務(wù)員(或政府雇員)的規(guī)模。然而，判斷一個(gè)國(guó)家公務(wù)員規(guī)模是否偏大，既不能簡(jiǎn)單地做歷史縱向比較，更不能輕易地以絕對(duì)數(shù)量來(lái)衡量。有必要充分地、系統(tǒng)地運(yùn)用社會(huì)科學(xué)的研究方法而不是人文的議論方式來(lái)探究公務(wù)員規(guī)模的問(wèn)題。為了正確推動(dòng)中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革工作，我們課題組從三年前即開(kāi)始此項(xiàng)研究，并以論文或內(nèi)部研究報(bào)告的形式發(fā)表了部分研究結(jié)果�？吹阶罱襟w對(duì)中國(guó)公務(wù)員規(guī)模問(wèn)題的報(bào)道和討論，感到其中確實(shí)有些問(wèn)題需要做深入探討，故借此機(jī)會(huì)談幾點(diǎn)看法。
一、規(guī)范使用相關(guān)概念，是準(zhǔn)確判斷中國(guó)公務(wù)員規(guī)模的基礎(chǔ)和前提
1.不同國(guó)家對(duì)公務(wù)員界定的范圍差異很大，“公務(wù)員”與“政府雇員”兩個(gè)概念的區(qū)別也較為復(fù)雜
中國(guó)的“公務(wù)員”，按照2006年1月1日實(shí)施的《公務(wù)員法》的界定，大體上是通常所說(shuō)的“黨政干部”，包括了“黨、政、群”三大領(lǐng)域，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)干部(近650萬(wàn)人)、黨派機(jī)關(guān)專職干部和主要人民團(tuán)體的專職干部之和，近三年規(guī)模約為1100萬(wàn)人。與此相關(guān)的概念還有：(1)“干部”，是個(gè)身份概念，主要指“黨、政、軍，企、事、群”這六大領(lǐng)域，也即黨政軍、人民團(tuán)體和公有制事業(yè)企業(yè)單位工作的所有腦力勞動(dòng)者，約為3600萬(wàn)人；(2)“財(cái)政供養(yǎng)人員”，包括了黨政機(jī)關(guān)干部、事業(yè)單位干部、兩者的工勤人員和退休人員、農(nóng)村部分領(lǐng)補(bǔ)助的村組干部，目前規(guī)模約為5000萬(wàn)人。發(fā)達(dá)國(guó)家所使用的“政府雇員”概念與我國(guó)的“財(cái)政供養(yǎng)人員”概念所界定的范圍大體上接近。
因此，公務(wù)員是指具有公權(quán)力的公共管理人員，而從事如科技、教育、衛(wèi)生事業(yè)的人員雖然擁有所謂的“干部”身份，但并不擁有公權(quán)力，他們?yōu)樯鐣?huì)提供的是公共產(chǎn)品或者說(shuō)是公益性服務(wù)，屬于“財(cái)政供養(yǎng)人員”而不屬于“公務(wù)員”，各國(guó)也基本是把這類“吃財(cái)政飯”的人員歸入“政府雇員”范疇。比如，日本最近開(kāi)始把國(guó)立和公立大學(xué)法人化，國(guó)立和公立大學(xué)職員不再是“公務(wù)員”，在退休待遇等方面都將發(fā)生變化，但國(guó)立和公立大學(xué)的財(cái)源多年來(lái)都是由政府提供的，只不過(guò)今后會(huì)以每年1%的速度遞減。
坦率地說(shuō)，對(duì)于非專業(yè)人士來(lái)說(shuō)，在未經(jīng)充分資料準(zhǔn)備的情況下，要對(duì)“干部”、“官員”、“公務(wù)員”、“財(cái)政供養(yǎng)人員”的概念做準(zhǔn)確的區(qū)分是有困難的。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多人都認(rèn)為，只要是在政府部門和事業(yè)單位上班的人，只要是負(fù)點(diǎn)責(zé)任的人，或者是能“管自己”的人，那么這些人就是“官兒”。
2.在媒體所引用的分析中，一些專家學(xué)者對(duì)“官員”、“公務(wù)員”、“財(cái)政供養(yǎng)人員”等相關(guān)概念并沒(méi)有做清晰的界定，指標(biāo)體系很籠統(tǒng)，數(shù)據(jù)使用不夠嚴(yán)謹(jǐn)
有關(guān)中國(guó)公務(wù)員規(guī)�！捌蟆币只颉捌 钡目捶ㄒ恢蓖瑫r(shí)存在，但“膨脹論”是主導(dǎo)社會(huì)輿論的主流觀點(diǎn)。這里，除了很多人并不清楚或能夠區(qū)分與“公務(wù)員”相關(guān)的幾個(gè)概念之外，媒體所導(dǎo)致的輿論放大是“膨脹論”盛行的另一原因。有關(guān)公務(wù)員過(guò)多、人浮于事的宣傳，經(jīng)常見(jiàn)諸電視、廣播、報(bào)刊和領(lǐng)導(dǎo)同志的講話；各級(jí)人大代表、政協(xié)委員在各種公開(kāi)場(chǎng)合對(duì)“機(jī)構(gòu)膨脹，人員臃腫”的“注腳”式言論更是引導(dǎo)了輿論。實(shí)際上將這些人都界定為公務(wù)員，不僅混淆了概念，也不符合情理。此外，一些專家學(xué)者論證的依據(jù)也很單一，說(shuō)到底，就是那幾組核心數(shù)字被簡(jiǎn)單地重復(fù)征引，沒(méi)有對(duì)數(shù)據(jù)做深入、科學(xué)的技術(shù)層面分析，探討這些數(shù)據(jù)背后的更深層次的問(wèn)題，人云亦云。
比如，2005年5月26日《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》在“我國(guó)公務(wù)員規(guī)模是否適度――訪國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部副主任王健”一文中，王健教授就認(rèn)為，“美國(guó)、法國(guó)的政府公務(wù)員與財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量相同；所以美國(guó)的“官民比”為1：12，法國(guó)為1：12，財(cái)政供養(yǎng)人員或曰廣義公務(wù)員占總?cè)丝诘谋壤好绹?guó)仍舊為1：12，法國(guó)為1：12。”
實(shí)際上，在美國(guó)的聯(lián)邦政府、州政府和各級(jí)地方政府中，還存在著大量的“政府雇員”，這些人員的工資是由財(cái)政資金來(lái)支付的；美國(guó)州立大學(xué)的教師工資也是納入州政府財(cái)政支出預(yù)算的。在他使用的數(shù)據(jù)中，只有法國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員的1：12較為準(zhǔn)確(參見(jiàn)表1)，但關(guān)于發(fā)達(dá)國(guó)家“公務(wù)員”和“財(cái)政供養(yǎng)人員”的概念使用是含糊和不準(zhǔn)確的。拋開(kāi)其數(shù)據(jù)來(lái)源的準(zhǔn)確性不說(shuō)，僅就“1：12”(8.33%)而言，就已是很高的比例了。中國(guó)即使加上所有事業(yè)編制的人員，也不足中國(guó)總?cè)丝诘?%。不知道王健教授引用這些數(shù)字，是想說(shuō)明什么問(wèn)題？因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，財(cái)政支出占GDP比例的上升，公共部門需要向社會(huì)和公眾提供更多的、私人部門無(wú)法提供的公共產(chǎn)品及福利性、公益性服務(wù)，同時(shí)部分緩解社會(huì)就業(yè)壓力，政府雇員的比例有所上升是自然的事情。
再比如，2006年2月13日《中國(guó)改革報(bào)》在“我國(guó)單位GDP公務(wù)員數(shù)超發(fā)達(dá)國(guó)家20倍”一文中談到：據(jù)國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部副主任王健介紹，雖然我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員占總?cè)丝诘摹肮倜癖壤敝挥?：26，低于世界平均水平；但是從經(jīng)濟(jì)視角考察，即公務(wù)員與GDP的比例指標(biāo)來(lái)看，我國(guó)為39人/百萬(wàn)美元，大大高于發(fā)達(dá)國(guó)家，目前美國(guó)為2.31人／百萬(wàn)美元，我國(guó)公務(wù)員“超標(biāo)”近20倍。
首先，王健再一次把“財(cái)政供養(yǎng)人員”概念與“公務(wù)員”概念相混淆。在中國(guó)，這兩個(gè)數(shù)字相差了4.5倍！所謂“官民比例”只是針對(duì)“公務(wù)員”而言。其次，文中提及的公務(wù)員與百萬(wàn)美元GDP的比例指標(biāo)，既沒(méi)有說(shuō)明是依據(jù)什么理論推演得來(lái)(通常用來(lái)衡量政府規(guī)模的指標(biāo)一個(gè)是財(cái)政支出與GDP的比例，一個(gè)是公務(wù)員規(guī)模與總?cè)丝诘谋壤蛘吖膊块T就業(yè)規(guī)模與總就業(yè)人口的比例)，也沒(méi)有說(shuō)明這百萬(wàn)美元是否運(yùn)用了購(gòu)買力評(píng)價(jià)(PPP)來(lái)計(jì)算，因此，這個(gè)“超標(biāo)”近20倍不知是什么“標(biāo)”？按這個(gè)指標(biāo)衡量，一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的國(guó)家如某些非洲國(guó)家應(yīng)該只需要極少的公務(wù)員，中東產(chǎn)油國(guó)因大量“石油美元”則應(yīng)該雇用更多的人去做公務(wù)員；然而，實(shí)踐并非如此。
二、科學(xué)把握研究角度，全面分析和準(zhǔn)確判斷中國(guó)的公務(wù)員規(guī)模是關(guān)鍵
1.對(duì)一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題，如果單憑一個(gè)指標(biāo)或者只談及一個(gè)因素就得出判斷，至少在研究方法上是站不住腳的
以個(gè)別經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)衡量公務(wù)員規(guī)模的大小，本身在研究方法上就犯了以偏概全的毛病。在分析政府規(guī)模特別是公務(wù)員規(guī)模這樣一個(gè)在國(guó)際學(xué)術(shù)界沒(méi)有定論的問(wèn)題時(shí)，只運(yùn)用和強(qiáng)調(diào)一個(gè)指標(biāo)，是不科學(xué)的，是絕對(duì)化的。
通過(guò)國(guó)際比較研究，特別是通過(guò)對(duì)OECD30個(gè)成員國(guó)進(jìn)行比較研究后，我們認(rèn)為公務(wù)員規(guī)模是受到諸多關(guān)聯(lián)因素影響的，包括：(1)經(jīng)濟(jì)因素，如經(jīng)濟(jì)體制選擇、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)成熟度、政府對(duì)稅收及市場(chǎng)的監(jiān)管程度等；(2)政治因素，如政體結(jié)構(gòu)、政府職能定位、政府能力、甚至政局是否穩(wěn)定等；(3)社會(huì)因素，如人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、城市化水平、第三部門發(fā)育及社會(huì)自我組織能力、人文觀念和價(jià)值取向等。
如果從統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上分析上述諸因素與公務(wù)員規(guī)模的關(guān)系，有些因素與公務(wù)員規(guī)模之間呈正相關(guān)或負(fù)相關(guān)的關(guān)系；有些因素則表現(xiàn)為非線性的關(guān)系。至于王健教授用來(lái)衡量公務(wù)員規(guī)模的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，當(dāng)采用多個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)，則是一種離散性的關(guān)系。
根據(jù)媒體的報(bào)道分析，王健教授似乎在運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中的瓦格納定律來(lái)研究公務(wù)員的規(guī)模問(wèn)題。我們最近所做的分省數(shù)據(jù)研究表明，在控制了若干變量的情況下，我國(guó)省級(jí)政府“官民比”與其人均GDP呈正相關(guān)關(guān)系，這證明了瓦格納定律也能夠適用于我國(guó)。但是，這恰恰說(shuō)明，今后隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，“官民比”應(yīng)當(dāng)會(huì)適當(dāng)?shù)脑黾印?/p>
2.中國(guó)公務(wù)員規(guī)模問(wèn)題不僅是涉及政治發(fā)展與政府管理體制改革的實(shí)踐課題，也是一個(gè)需要跨學(xué)科理論來(lái)研究的理論課題
目前，國(guó)際上有這樣一種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)：隨著經(jīng)濟(jì)全球化等因素的作用，為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理風(fēng)險(xiǎn)性的加大，各國(guó)政府職責(zé)有擴(kuò)張的趨勢(shì)，為此要增加政府規(guī)模。在我國(guó)，隨著強(qiáng)調(diào)建設(shè)公共服務(wù)型政府，政府規(guī)模和公務(wù)員規(guī)模也是要適度增加的。
需要提及的是，過(guò)去二十多年來(lái)，許多時(shí)候人們總在用經(jīng)濟(jì)學(xué)的思維方式和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來(lái)引領(lǐng)中國(guó)的各項(xiàng)改革工作，習(xí)慣于從“成本”角度考慮問(wèn)題，總在講“越少(小)越好”。一些專家學(xué)者常常簡(jiǎn)單化地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來(lái)分析中國(guó)政治問(wèn)題和公共管理問(wèn)題，這似乎成為了一種時(shí)尚。當(dāng)前社會(huì)生活中現(xiàn)存的許多嚴(yán)重弊端和某些不甚準(zhǔn)確的說(shuō)法，不少與此直接有關(guān)。比如，最近在分析京津塘高速公路流量過(guò)大、已危及公共安全的問(wèn)題時(shí)，一位經(jīng)濟(jì)學(xué)專家的建議非常簡(jiǎn)單，就是“收費(fèi)上調(diào)”。這樣，長(zhǎng)此以往，對(duì)我們科學(xué)地規(guī)劃政治體制改革，科學(xué)地管理公共事務(wù)和全面推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，恐怕是相當(dāng)不利的。
三、發(fā)展方向：跳出“數(shù)量屏障”思維定勢(shì)，在改善公務(wù)員結(jié)構(gòu)和提升政府管理水平上下功夫
我們的研究顯示，中國(guó)在公務(wù)員規(guī)模方面的問(wèn)題并不是絕對(duì)規(guī)模過(guò)大，“官民比”與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還是偏低的。我們?cè)谶@方面存在的真正問(wèn)題，是公務(wù)員的比例、結(jié)構(gòu)不合理，是公務(wù)員的“結(jié)構(gòu)性過(guò)�！焙汀斑\(yùn)行性過(guò)�！�。對(duì)這個(gè)問(wèn)題的不斷討論，輿論和公眾對(duì)此有各種各樣的想法和看法，都是非常正常的。但是，不論如何，我們不能只是圍繞著數(shù)量做文章，要跳出“數(shù)量屏障”的思維定勢(shì)，全面、理性地分析政府發(fā)展中的深層次問(wèn)題。在某種意義上講，現(xiàn)在的爭(zhēng)論實(shí)質(zhì)上主要不是源于公務(wù)員的“數(shù)量問(wèn)題”，而是源于公務(wù)員的“概念問(wèn)題”；從發(fā)展上看，最需要解決的問(wèn)題，也就自然不是公務(wù)員的“數(shù)量”降下來(lái)的問(wèn)題，而是改善公務(wù)員結(jié)構(gòu)，把政府績(jī)效和公務(wù)員工作水平提升上去的問(wèn)題。
建設(shè)“有限政府”的關(guān)鍵，并不在于規(guī)模含義上“大政府”還是“小政府”哪個(gè)更好些，而是在于這個(gè)政府是否“有效”、“有為”�，F(xiàn)代政府的合法性和代表性，主要應(yīng)當(dāng)看政府績(jī)效如何，看其能否代表最廣大民眾的根本利益和有效維護(hù)國(guó)家自主性，能否具有足夠的權(quán)威性以維護(hù)社會(huì)秩序和公正，成為社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要推動(dòng)力。中國(guó)的政府發(fā)展任重而道遠(yuǎn)，改革是手段，目標(biāo)是為了社會(huì)更和諧、人民生活更美好，這是政府發(fā)展必須把握的關(guān)鍵。
就政府規(guī)模問(wèn)題而言，短期確實(shí)要堅(jiān)持“適度從緊”的原則，但更重要的任務(wù)，是要有步驟地調(diào)整公務(wù)員的年齡、學(xué)歷結(jié)構(gòu)，根據(jù)政府職責(zé)的調(diào)整相應(yīng)調(diào)整公務(wù)員在政府部門之間的配比關(guān)系，教育公務(wù)員進(jìn)一步改善服務(wù)態(tài)度。要通過(guò)培訓(xùn)提升他們的管理水平，要科學(xué)地規(guī)劃和建設(shè)黨政機(jī)關(guān)的工作流程問(wèn)題，為公務(wù)員更好地為人民服務(wù)提供更為適宜的工作平臺(tái)。
南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院課題組 朱光磊 張光 孫濤 張志紅
2000年美國(guó)、法國(guó)、中國(guó)相關(guān)數(shù)據(jù)比較
國(guó)家 人均GDP，美元（按名義匯率計(jì)算）
人均GDP，美元（按購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算） 官民比例（公務(wù)員規(guī)模/人口）
政府雇員或財(cái)政供養(yǎng)人員占人口比例
美國(guó) 34770 34770 3.25% 7.47%
法國(guó) 22432 26531 5.00% 8.28%
中國(guó) 852 3807 0.86% 3.91%
資料來(lái)源：根據(jù)美國(guó)官方網(wǎng)站、OECD（經(jīng)合組織）網(wǎng)站、EIU Country Data、中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒計(jì)算（編輯：李旭波）
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