環(huán)保總局水利部矛盾多 淮河治理11年難變清

　　 淮河何時(shí)能變清

　　在中國現(xiàn)行的水資源和水環(huán)境分割管理的體制之下，環(huán)保和水利兩大部門若不攜手合作，治理水污染會(huì)難上加難

　　“十五”已經(jīng)落幕，淮河流域11年水污染治理未能畫上圓滿句號。

　　始于1994年的一輪淮河流域水污染治理是以“水體還清”為基點(diǎn)的。

　　2003年國務(wù)院批復(fù)實(shí)施《淮河流域水污染防治“十五”計(jì)劃》(2001－2005)，該計(jì)劃加入了南水北調(diào)東線工程水質(zhì)要求的內(nèi)容，設(shè)定的總體目標(biāo)是到2005年將COD（化學(xué)耗氧量）和氨氮入河總量分別控制在46.6萬噸/年和9.1萬噸/年，淮河干流水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)到《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GHZB1-1999)的III類，淮河具有使用功能的主要支流水質(zhì)要求達(dá)到Ⅳ類，南水北調(diào)東線輸水干線水質(zhì)要求達(dá)到III類，進(jìn)入輸水線路的主要河流水質(zhì)要求達(dá)到III類水標(biāo)準(zhǔn)。目前來看，這個(gè)規(guī)劃目標(biāo)顯然是落空了。

　　2004年10月24日，國家環(huán)保總局受國務(wù)院委托，分別與沿淮四省簽訂了“淮河流域水污染防治工作目標(biāo)責(zé)任書”，執(zhí)行期限是2005－2010年，自2006年起每年第一季度要對上一年度《責(zé)任書》的執(zhí)行情況進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果上報(bào)國務(wù)院，由此看來“十一五”期間的目標(biāo)還是要完成《淮河流域水污染防治“十五”計(jì)劃》。

　　2005年4月1日，新華網(wǎng)的一篇稿件，報(bào)道了水利部淮河水利委員會(huì)完成的一項(xiàng)工作——提出了中國“第一個(gè)流域限制排污總量意見”，建議將淮河流域主要污染物COD和氨氮的入河排放總量分別控制在38.2萬噸/年和2.66萬噸/年。此后，國家環(huán)保總局對整件事情提出質(zhì)疑時(shí)擺出了水利部之前提交的另一套數(shù)據(jù)，COD和氨氮分別是40.0萬噸/年和3.28萬噸/年。

　　對此水利部水資源司副司長程曉冰解釋說，一套是流域限制排污總量意見，另一套是審定的流域納污能力，“限排意見”之所以低于“納污能力”，主要是考慮到今后的一些發(fā)展，不能把環(huán)境容量用滿，這個(gè)總量控制目標(biāo)若能實(shí)現(xiàn)，淮河水肯定能變清，只是水利部門不好說這個(gè)目標(biāo)何時(shí)能實(shí)現(xiàn)。

　　不可信的數(shù)據(jù)

　　淮河流域的水污染治理是以1993年作為基準(zhǔn)年起步的，當(dāng)初的水污染防治規(guī)劃是國家環(huán)保局和水利部共同編制的，確定的起跑線是COD150.14萬噸，由此往下削減到2000年要求達(dá)到36.8萬噸。

　　2005年4月28日，淮河流域水資源保護(hù)局副局長程緒水向記者回憶道：“當(dāng)時(shí)要做整個(gè)流域的規(guī)劃，我們只有169個(gè)城鎮(zhèn)的入河排污量，所以就把150萬噸作為整個(gè)流域的排污量提供給了國家環(huán)保局，1998年之后我們就有了完整的資料。2000年COD入河排放量，我們實(shí)測的結(jié)果若按169個(gè)城鎮(zhèn)計(jì)算是84.03萬噸，按188個(gè)城鎮(zhèn)計(jì)算是94.71萬噸 。”

　　國家環(huán)保總局2001年6月15日提交給國務(wù)院的《 關(guān)于淮河流域水污染防治工作情況的報(bào)告》中，并沒有用水利部門的實(shí)測數(shù)據(jù)，而是采納了沿淮四省上報(bào)的數(shù)據(jù)。

　　翻開《中國環(huán)境年鑒》2001年卷第178頁：“據(jù)4省匯報(bào)和監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，2000年全流域COD入河總量為40萬噸，離《淮河規(guī)劃》確定的36.8萬噸的目標(biāo)還有3.2萬噸的差距。其中：河南省12.68萬噸(規(guī)劃目標(biāo)為12.74萬噸)，完成削減任務(wù)；安徽省12.42萬噸(規(guī)劃目標(biāo)7.7萬噸)，尚有4.72萬噸的削減任務(wù)。”山東省和江蘇省完成削減任務(wù)。

　　當(dāng)年媒體對淮河變清是怎樣報(bào)道的呢？《中國環(huán)境報(bào)》2000年12月23日第二版的一篇報(bào)道說，“按照規(guī)劃，2000年底淮河水體要實(shí)現(xiàn)變清……目前淮河水質(zhì)明顯改善，規(guī)劃目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。”另據(jù)《人民日報(bào)》2001年2月1日題為《淮河治污啟示錄》的報(bào)道，“辯證看待淮河變清”的小標(biāo)題之下稱“經(jīng)過沿淮四省的艱苦努力，淮河變清的目標(biāo)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，這是不可否認(rèn)的事實(shí)。”

　　但記者后來了解到，掌握2000年實(shí)測數(shù)據(jù)的水利部門并不這么認(rèn)為，水利部甚至拒簽了國家環(huán)保總局提交給國務(wù)院的那份報(bào)告。程副局長說：“我們流域機(jī)構(gòu)認(rèn)為四個(gè)省報(bào)的量是太低了，不符合實(shí)際情況，當(dāng)時(shí)淮河水也沒有變清，這個(gè)總量怎么會(huì)削減到那么低，這是非常不可信的數(shù)據(jù)。”

　　后來到了編制《淮河流域水污染防治“十五”計(jì)劃》的時(shí)候，國家環(huán)保總局把數(shù)據(jù)“改”了，2000年全流域COD入河總量一下子從39.98萬噸變成了81.2萬噸。當(dāng)年只有安徽省上報(bào)自己沒有完成削減任務(wù)，到了編制“十五”計(jì)劃的時(shí)候，也還是只有安徽省依舊維持了原來上報(bào)的數(shù)據(jù)，但其他三省的數(shù)據(jù)一下子都變大了。如果國家環(huán)保總局當(dāng)年上報(bào)的那些數(shù)據(jù)算數(shù)的話，那淮河流域的水污染治理早在“九五”結(jié)束的時(shí)候基本上就算大功告成了。

　　沒法說是水利部對還是環(huán)保總局對

　　若將環(huán)保部門和水利部門各自提供的2000年和2003年的數(shù)據(jù)相比較，COD年入河總量的數(shù)據(jù)確實(shí)存在較大差異，國家環(huán)保總局提供的兩個(gè)數(shù)據(jù)分別是81.2萬噸和71.2萬噸，表明流域污染物入河總量有所“削減”，而水利部提供的兩個(gè)數(shù)據(jù)分別是94.7萬噸和123.2萬噸，表明流域污染物入河排放總量有所“反彈”。

　　全國人大環(huán)資委委員何少苓說，2004年“我們環(huán)資委去做執(zhí)法檢查的時(shí)候發(fā)現(xiàn)了這個(gè)數(shù)據(jù)的問題，籠統(tǒng)地講，你沒法說是水利部對還是國家環(huán)保總局對，那么到底是什么原因，我認(rèn)為國家環(huán)保總局的污控司理應(yīng)來張羅這件事，可是一直到現(xiàn)在都沒見到行動(dòng)，其實(shí)兩個(gè)部門應(yīng)該摒棄前嫌，為了國家的利益坐下來好好地尋找一下原因，因?yàn)樗�利部公布的�?shù)據(jù)和國家環(huán)保總局公布的數(shù)據(jù)在總量上差別很大，那么這個(gè)照道理有一個(gè)監(jiān)測方法的問題，還有監(jiān)測網(wǎng)的控制是不是控制得很清楚，資料的來源在哪里，這些都要非常清晰才對”。

　　程副局長則說，“重復(fù)計(jì)算絕對是不可能有的，監(jiān)測入河排污量是水利部門的職責(zé)，環(huán)保部門主要負(fù)責(zé)工業(yè)企業(yè)污染源排放量的監(jiān)測，至于環(huán)保部門以何種方式測得“入河量”我們不得而知，因?yàn)槿牒优盼哿康谋O(jiān)測需要水質(zhì)水量同步監(jiān)測，而且都還要取得監(jiān)測資質(zhì)，水利部門在整個(gè)淮河流域有966個(gè)入河排污口監(jiān)測點(diǎn)，是以城鎮(zhèn)為單元進(jìn)行監(jiān)測的，這項(xiàng)監(jiān)測工作早在20世紀(jì)90年代初就開展了，每個(gè)城鎮(zhèn)有多少入河排污口都進(jìn)行過調(diào)查，每年每個(gè)入河排污口都要一一監(jiān)測。”

　　“我們的數(shù)據(jù)都是實(shí)測的，”程副局長說，“工業(yè)企業(yè)的排污口是環(huán)保部門在監(jiān)測，水利部門是不能夠去監(jiān)測的，但是如果企業(yè)排污口是直接入河的，水利部門就可以去測，每年我們測下來之后就發(fā)現(xiàn)，直接入河的工業(yè)企業(yè)的排污口有將近一半都是超標(biāo)排放。”

　　程副局長說：“過去我們兩家的數(shù)據(jù)在一起也溝通過，水質(zhì)指標(biāo)基本上是一致的。關(guān)鍵是環(huán)保部門后來也搞了一個(gè)‘入河量’，也對入河口進(jìn)行監(jiān)測了，監(jiān)測‘入河量’必須要水質(zhì)水量同步監(jiān)測，而且水質(zhì)水量監(jiān)測都要持證上崗的，否則獲取的數(shù)據(jù)是沒有法律效力的。我覺得只要兩家坐在一起溝通一下，這些問題都可以解決。”曾經(jīng)主持編制淮河流域水污染防治規(guī)劃的專家夏青認(rèn)為，客觀地講入河排污量還是水利部門掌握得更全面一些。

　　淮河“流域機(jī)構(gòu)”處境尷尬

　　2004年11月，在位于安徽省蚌埠市的淮河流域水資源保護(hù)局，局長姜永生和副局長程緒水向記者介紹，他們領(lǐng)導(dǎo)的這個(gè)流域機(jī)構(gòu)雖然掛著雙重領(lǐng)導(dǎo)的牌子，但國家環(huán)保總局目前基本上不是太認(rèn)可。

　　“淮河流域原來有一個(gè)水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，”姜局長說，“我們流域機(jī)構(gòu)作為領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織開展很多工作。《淮河流域水污染防治暫行條例》是國務(wù)院頒發(fā)的全國第一個(gè)和惟一的一個(gè)流域性的水污染防治法規(guī)，它實(shí)際上就是以這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組作為基礎(chǔ)來發(fā)揮作用、開展工作，但國家環(huán)保總局對這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組的認(rèn)識還有一些分歧，所以這個(gè)條例的貫徹落實(shí)，就是說這個(gè)流域機(jī)構(gòu)作為領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室開展工作也還不是太順利，現(xiàn)在我們參與水污染防治工作方面的處境是比較尷尬的。”

　　姜局長說：“對于污染源的監(jiān)督，我們只能按照《水法》賦予的職責(zé)監(jiān)督到入河排污口，監(jiān)督到問題只能通報(bào)給有關(guān)的地方政府和環(huán)保部門，至于怎么去監(jiān)管，我們水保局就沒有延伸的職責(zé)了，我們能夠看到但是管不到，而能管到的往往又因?yàn)楦鞣N原因看不到。”

　　“我們正在抓緊做三件事。”程副局長說，其中一件是“提出水功能區(qū)確定的水質(zhì)目標(biāo)，核定淮河流域的納污能力，向環(huán)保部門提出限制排污總量意見。至于環(huán)保部門是否根據(jù)這個(gè)量對污染源進(jìn)行控制，決定權(quán)在環(huán)保部門，但是提出意見是法律上要求水利部門做的。”

　　姜局長說：“河流不會(huì)說話，流域機(jī)構(gòu)就要作為河流的代言人替河流說話。我們提出限制排污總量意見是很慎重的，可能這個(gè)數(shù)據(jù)出來跟國家環(huán)保總局的水污染防治規(guī)劃有一定出入。”

　　淮河流域水資源保護(hù)局接受“雙重領(lǐng)導(dǎo)”始于1983年，從1990年至今，該流域機(jī)構(gòu)一直掛著接受水利部和國家環(huán)境保護(hù)局雙重領(lǐng)導(dǎo)的牌子，國家環(huán)境保護(hù)局于1998年升格為國家環(huán)境保護(hù)總局之后，該流域機(jī)構(gòu)出于慎重起見并未擅自更換牌子加上那個(gè)“總”字，至今國家環(huán)保總局也從未正式表示過認(rèn)可該流域機(jī)構(gòu)加上那個(gè)“總”字。

　　圍繞著淮河流域水資源保護(hù)局接受的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”是否存在的問題，環(huán)保和水利部門各執(zhí)一詞。來自國家環(huán)保總局污控司的說法是：確曾正式發(fā)文取消各流域水資源保護(hù)局的雙重領(lǐng)導(dǎo)，而水利部水資源司的說法是，這個(gè)雙重領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)時(shí)是兩家定的，要解除的話也得兩家正式下文，目前還是維持現(xiàn)狀比較好一點(diǎn)，況且淮河流域情況比較特殊，國務(wù)院頒布的《淮河流域水污染防治暫行條例》并未廢止，國務(wù)院批準(zhǔn)成立的雙組長制的“淮河流域水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組”并未撤消，而且該領(lǐng)導(dǎo)小組的兩個(gè)公章也并未報(bào)廢。

　　國家環(huán)保總局在水污染防治方面確有自己的思路，國家環(huán)保總局污控司一位副司長委托總局宣教辦給記者發(fā)來的一份傳真件中對此有所表述：“淮河在基本解決污染的同時(shí)，要加大生態(tài)系統(tǒng)的綜合治理，恢復(fù)河流的生態(tài)良性循環(huán)。這個(gè)機(jī)制的建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家特別是河流污染防治起步較早的國家都摸索出很多方式，但基本上都是以環(huán)保部門牽頭建立的，國家給予固定資金渠道，廣泛的公眾參與下取得的。”

　　國家環(huán)保總局要牽頭水污染防治工作肯定是無可厚非的，但中國目前的現(xiàn)實(shí)情況是一個(gè)水體的水資源管理和水環(huán)境管理是分家的，國家環(huán)保總局依據(jù)《水污染防治法》履行其水環(huán)境管理的職責(zé)，水利部依據(jù)《水法》履行其水資源管理的職責(zé)，可是最終又都需要按照流域來進(jìn)行管理。各流域機(jī)構(gòu)當(dāng)初被設(shè)置成雙重領(lǐng)導(dǎo)顯然是有一定道理的。

　　早在1988年1月，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)就批準(zhǔn)成立了淮河流域水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組。1994年更確定組長單位由國家環(huán)保局和水利部共同擔(dān)當(dāng)，副組長單位為流域四省人民政府，成員單位編制有所擴(kuò)大，淮委及相當(dāng)數(shù)量的國家有關(guān)部委加盟其中。

　　淮河流域水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組擴(kuò)大了之后，掀起了淮河治污的兩個(gè)高潮，一個(gè)是1997年的工業(yè)企業(yè)達(dá)標(biāo)排放，著名的“零點(diǎn)行動(dòng)”便是第一個(gè)高潮的標(biāo)志，另一個(gè)高潮是2000年淮河水變清。姜局長說：“關(guān)于2000年淮河水變清，水利部跟國家環(huán)保總局在變清的結(jié)果的認(rèn)定和取得的成效上沒能達(dá)成一致的意見，雙方有些分歧，水利部認(rèn)為沒有說的那么樂觀，就是說沒有達(dá)到變清，環(huán)保總局宣布淮河水基本變清，當(dāng)時(shí)水利部認(rèn)為是不能宣布變清。”

　　姜局長說：“水清沒清，老百姓能看到，也最清楚，工廠達(dá)沒達(dá)標(biāo)排放，污水是不是工廠排的，水排出來的是臭的還是黑的，老百姓看得很清楚。如果說的跟老百姓看到的情況不一樣，那是影響政府公信力的。”

　　姜局長說：“流域機(jī)構(gòu)目前來講就是協(xié)調(diào)環(huán)保和水利這兩個(gè)部門的事情，我覺得水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組的方式是非常好的，我們也組織開展了很多工作，但是到了后期，國家環(huán)保總局就不愿意用這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室了，環(huán)保總局污控司水污染防治管理辦公室（水辦）在代行領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的一些事情。”

　　但是環(huán)保總局方面新近傳出的消息是那個(gè)“水辦”已經(jīng)撤了，兼任“水辦”主任的副司長已調(diào)至科技司。記者電話聯(lián)絡(luò)到那位2005年八九月份接任的污控司副司長時(shí)，他說：“我來了以后就沒有再用過這個(gè)公章和那個(gè)牌子了，發(fā)文件的時(shí)候他們也沒有再說以水辦的名義發(fā)。”

　　至于說各流域機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)是否取消，他說：“這個(gè)可能是發(fā)過文，這可能是確實(shí)的，取消過，但是他們現(xiàn)在還用公章，上次給我來過一個(gè)文件，后來我跟他們處理，我說我提個(gè)意見，這個(gè)公章就不要用來發(fā)文件，就不能再用什么水利部國家環(huán)保局什么哪個(gè)流域水保局，這個(gè)都辦過，后來我又看其他文件里寫過的。我來得比較早，我看的文件是，我們發(fā)過文，后來跟國務(wù)院協(xié)調(diào)過，意思就是說別再用兩家，就是所有的，不光指這個(gè)，所有過去我們雙重領(lǐng)導(dǎo)的單位都不再做這件事了，具體我也沒有就這一問題仔細(xì)查過什么文件。”

　　這兩件事情他建議記者都可以跟人事司機(jī)構(gòu)處核實(shí)，但是機(jī)構(gòu)處則建議記者聯(lián)絡(luò)宣教辦，宣教辦則反過來問記者機(jī)構(gòu)處是怎么說的，在聽到記者講了水利方面是怎么說的時(shí)候，宣教辦說那他們怎么說的就按他們說的吧。

　　流域機(jī)構(gòu)是最公正的？

　　中國水的問題十分復(fù)雜，美、英、法等發(fā)達(dá)國家有環(huán)境部沒有水利部，但是低地國家荷蘭跟中國情況比較相似，或許該國的經(jīng)驗(yàn)可以拿來借鑒。

　　程副局長說：“受利益驅(qū)動(dòng)的影響，在淮河治污問題上，地方保護(hù)現(xiàn)象是比較嚴(yán)重的。我覺得應(yīng)該有一個(gè)代表國家利益的流域機(jī)構(gòu)，并且應(yīng)該賦予流域機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)法權(quán)力。我覺得國家既然已經(jīng)設(shè)了這樣一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，就沒必要再設(shè)一個(gè)水污染防治的流域機(jī)構(gòu)，否則，真是一種浪費(fèi)。”

　　“流域機(jī)構(gòu)是最公正的，”姜局長說，“第一，我們沒有任何的政績觀念，治污不是我們的事情，我們只負(fù)責(zé)監(jiān)督。第二，我們沒有任何的地方觀念，我們不受任何一個(gè)省的約束，我們負(fù)責(zé)監(jiān)測省界水質(zhì)，調(diào)查一些重大的水污染糾紛事件。我們是看到什么說什么，但是往往有時(shí)候我們的聲音跟環(huán)保部門的聲音不是太一樣，有些也是我們需要檢討的， 反正有些協(xié)調(diào)工作當(dāng)中有一些不太協(xié)調(diào)的地方。”

　　安徽省環(huán)保局水辦的陳工程師在接受電話采訪時(shí)說：“環(huán)保部門要開展水污染防治工作當(dāng)然是要下河的，特別是水污染事件發(fā)生的時(shí)候。我們跟水保局的關(guān)系還是挺好的，有污染事件發(fā)生的時(shí)候，我們是一起并肩作戰(zhàn)的。”

　　程副局長介紹說，按照新《水法》的規(guī)定，水利部門就是負(fù)責(zé)水資源的統(tǒng)一管理，并且賦予了水利部門水功能區(qū)劃、入河排污口管理、飲用水源地保護(hù)等水資源保護(hù)方面的職責(zé)。水功能區(qū)劃是一個(gè)很重要的基礎(chǔ)工作，目前全國的水功能區(qū)劃工作已基本完成。

　　可是淮委提出了“第一個(gè)流域限制排污總量意見”之后，國家環(huán)保總局是有反應(yīng)的，關(guān)于水利部和國家環(huán)保總局在治淮方面的職責(zé)，國家環(huán)保總局污控司發(fā)來的傳真件是這樣介紹的：國務(wù)院批復(fù)的淮河“九五”、“十五”計(jì)劃對沿淮四省及國務(wù)院有關(guān)部門的工作任務(wù)和具體職責(zé)作了明確的規(guī)定。其中：水利部門“指導(dǎo)并監(jiān)督水利工程和流域水資源的合理分配、水土保持、小流域綜合治理等計(jì)劃的制定和實(shí)施。采取措施，加強(qiáng)水閘防污調(diào)控，增加生態(tài)環(huán)境用水量，防止淮河干流和主要支流斷流，四個(gè)主要閘壩要保持小流量下泄。對主要閘壩實(shí)施環(huán)境、資源和安全評估工作，加強(qiáng)取水監(jiān)督管理”。環(huán)保總局負(fù)責(zé)對水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理、統(tǒng)一規(guī)范性監(jiān)測、統(tǒng)一發(fā)布水質(zhì)狀況，組織水環(huán)境調(diào)查，會(huì)同有關(guān)部門制定并實(shí)施淮河流域水污染防治計(jì)劃，做好淮河流域水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組組長的牽頭工作，加強(qiáng)對跨省界水質(zhì)保護(hù)的監(jiān)督管理，協(xié)調(diào)解決流域重大環(huán)境問題，做好檢查和向國務(wù)院的報(bào)告工作。

　　水功能區(qū)劃與水環(huán)境功能區(qū)劃

　　水利部主抓編制的“水功能區(qū)劃”和環(huán)保總局主抓編制的“水環(huán)境功能區(qū)劃”基本上都已到位，前者是為了水資源保護(hù)，后者是為了水環(huán)境保護(hù)，同一個(gè)水體的水資源和水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)如何統(tǒng)一在一起又成了問題。從法律上來講，水利部主抓的“水功能區(qū)劃”是有法律依據(jù)的，《水法》的第三十二條規(guī)定得很明確，盡管多年來環(huán)保總局一直在抓“水環(huán)境功能區(qū)劃”的工作，但是在《水污染防治法》和《環(huán)境保護(hù)法》上并沒有找到開展這項(xiàng)工作的依據(jù)，當(dāng)然這并不意味著環(huán)保總局不能開展這方面的工作，對于環(huán)保總局來說開展水環(huán)境保護(hù)是其“義不容辭”的職責(zé)。

　　“水功能區(qū)劃”和“水環(huán)境功能區(qū)劃”真正涉及了兩大部門職責(zé)的核心，同一個(gè)水體有可能出現(xiàn)兩個(gè)保護(hù)目標(biāo)的問題即將擺在國務(wù)院的面前，到底是水環(huán)境功能區(qū)劃保護(hù)目標(biāo)跟著水功能區(qū)劃保護(hù)目標(biāo)走，還是水功能區(qū)劃保護(hù)目標(biāo)跟著水環(huán)境功能區(qū)劃保護(hù)目標(biāo)走，或者是將兩者融為一體確定統(tǒng)一的保護(hù)目標(biāo)，比如說仿效上海市水務(wù)局編制《上海市水（環(huán)境）功能區(qū)劃》的做法。

　　從1998年開始，長江流域水資源保護(hù)局開始著手開展水功能區(qū)劃研究，開創(chuàng)性地按照水的功能將水分成二級11類。此后，這一水功能區(qū)劃體系迅速向全國推廣，并成為新《水法》關(guān)于水資源保護(hù)有關(guān)規(guī)定的主要技術(shù)支撐。據(jù)悉，截至目前，先后有廣東、黑龍江、重慶等24個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人民政府依據(jù)《水法》的有關(guān)規(guī)定批準(zhǔn)了本轄區(qū)的《水功能區(qū)劃》，其他省區(qū)也正在抓緊進(jìn)行有關(guān)工作。

　　水利部水資源司一位副司長說：“有相當(dāng)一部分省份水功能區(qū)劃都是水利部門和環(huán)保部門合在一起做一塊兒報(bào)的，基礎(chǔ)是非常好的，所以說這種情況下重復(fù)搞肯定是不好的，我們現(xiàn)在正在征求環(huán)保總局的意見，也希望得到他們的認(rèn)同一塊兒報(bào)，但是現(xiàn)在還在協(xié)調(diào)，這件事還是有一定困難，因?yàn)殡p方在一些認(rèn)識上還是有差距。”

　　同樣一塊水域，水利部門和環(huán)保部門各自劃分成不同的功能，兩家的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)一樣的話還好辦，兩家水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不一樣的話，到底以誰的標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)？

　　水資源水質(zhì)安全需要加倍關(guān)注

　　統(tǒng)一發(fā)布水質(zhì)狀況是國家環(huán)保總局一再強(qiáng)調(diào)的事情，殊不知在水資源和水環(huán)境管理中存在著兩個(gè)水質(zhì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)是水利部頒布的“水資源質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”，多年來作為內(nèi)部的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)一直在使用，另一個(gè)就是國家環(huán)保總局提出的由國家頒布的“地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”，然而各流域水資源保護(hù)局每年發(fā)布“水資源公報(bào)”，水質(zhì)概況一項(xiàng)的江河水質(zhì)及水庫湖泊水質(zhì)都是按照國家頒布的地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評價(jià)的，因?yàn)閮?nèi)部使用的“行標(biāo)”還沒有升至“國標(biāo)”，所以要借用有“國標(biāo)”身份的地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

　　“水資源質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是從保障供水安全這個(gè)角度來提的，”程副局長說，“水資源質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)比水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該更嚴(yán)，檢驗(yàn)的項(xiàng)目應(yīng)該更多。水資源質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是跟著水資源的功能或者用途來走的，比如說飲用水功能，工業(yè)用水功能，農(nóng)業(yè)用水功能，不同的水資源功能，應(yīng)該有不同的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提到的I、II、III、IV、V類水，老百姓理解不了。水資源質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)按照功能進(jìn)行評價(jià)比較直觀，老百姓一看就懂。”

　　程副局長順便提到了衛(wèi)生部出臺的新修訂的《生活飲用水標(biāo)準(zhǔn)》，這個(gè)部頒標(biāo)準(zhǔn)的出臺取代了沿用了20年的《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB5749-85），把飲用水的標(biāo)準(zhǔn)提高了，常規(guī)檢驗(yàn)項(xiàng)目由原先的35個(gè)增加到42個(gè)，增加非常規(guī)檢驗(yàn)項(xiàng)目63個(gè)，共新增70個(gè)檢驗(yàn)項(xiàng)目。“我們感覺到水龍頭出水的標(biāo)準(zhǔn)比過去嚴(yán)了，水源地的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該相應(yīng)地提高，檢驗(yàn)項(xiàng)目也應(yīng)該增加，才能適應(yīng)保證群眾飲水安全的需要。

　　程副局長說：“資源和環(huán)境走向統(tǒng)一管理是必然的趨勢，在目前的管理體制下，資源管理要比環(huán)境管理重要得多，因?yàn)楝F(xiàn)在水資源已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略資源的地位，直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到群眾飲水安全問題。”

　　閘壩的是非功過

　　發(fā)源于桐柏山的淮河全長1000公里，流域總面積27萬平方公里，是中國人口最稠密的流域，人均水資源占有量僅為全國的五分之一左右，主要仰仗流域內(nèi)修建的大小閘壩攔蓄6至9月豐水期的水來補(bǔ)枯水期的水資源短缺。

　　環(huán)保總局從環(huán)保的角度認(rèn)為：淮河流域水資源開發(fā)利用程度過高，閘壩林立，水體自凈能力減弱，汛前騰庫時(shí)容易引發(fā)水污染事故；淮河流域的水資源被幾千個(gè)閘壩分割控制，水量積流調(diào)控能力極弱，要么不放水，要放水全是污水；目前淮河流域共有大中型水庫（閘壩）5300多座，正常的生態(tài)基流不足。

　　程副局長說：“我們不是說不承認(rèn)這些水利工程是造成了一定的影響，修建這些閘壩對生態(tài)肯定會(huì)造成影響，關(guān)鍵是怎么來看待這個(gè)影響。如果淮河流域沒有這些水庫和閘壩的話，到了枯水期淮河純粹就是一條干河。正因?yàn)橛辛诉@些水利工程攔蓄了這么多水，所以生產(chǎn)生活用水才得到了保障，很可惜的是大量超標(biāo)排污把這些寶貴的水資源都污染了。

　　程副局長解釋道，閘壩大都是解放初期修建的，那時(shí)候?yàn)槭裁礇]有這些污染問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展造成了污染，不是說不應(yīng)該發(fā)展，而是要在發(fā)展的過程中把環(huán)境污染問題解決掉。

　　程副局長認(rèn)為，造成污染的問題，根本的原因還是岸上的污染源沒有控制住，淮河流域的水資源承受不了目前的這種排污強(qiáng)度，排污量實(shí)在太大了，淮河流域的水污染對閘壩的腐蝕很厲害，水泥混凝土的壩體都被腐蝕掉了，經(jīng)常要重新修補(bǔ)，閘門由原來每10年變成每5年就要更換一次，水體遭受污染的嚴(yán)重程度就可想而知了。根據(jù)實(shí)測結(jié)果，他講了一串?dāng)?shù)字試圖說明淮河流域水污染情況的嚴(yán)峻性，淮河流域多年來年平均地表徑流量是595億立方米，目前每年排向淮河的污水排放量約為45億噸，污水與清水的大致比例是1:13，就是1份污水用13份清水稀釋下來的水還是污水。

　　為了配合水污染防治工作，水利部門從上世紀(jì)90年代初就開展了水閘調(diào)度工作，為了防止污水團(tuán)的形成，嘗試過各種水閘調(diào)度措施，但是并未擋住2004年的特大污水團(tuán)在淮河干流的形成。

　　程副局長說：“水閘防污調(diào)度工作難度很大，也是犧牲了地方的一些利益。目前水閘調(diào)度主要是針對淮河支流，要求盡可能小流量下泄，這樣帶來了另外一個(gè)問題，淮河干流的污染重了。2005年淮河干流的污染比往年都要重，主要原因是支流的污水在不停往下流，有人說由過去的‘急性中毒’變成‘慢性中毒’了。所以對水閘防污調(diào)度工作我們沒有過多地去宣傳。”

　　姜局長說：“談到這個(gè)事的時(shí)候，我希望一定不要忘了還有1.7億人和兩億畝耕地，都是靠著這些水利工程在活命。哪個(gè)老百姓也不會(huì)讓你拆閘壩，有極個(gè)別閘壩邊上的老百姓讓你拆，但是需要用水的老百姓也不會(huì)同意，這是一個(gè)非常復(fù)雜的事情。”

　　走出“就污染治理污染”的誤區(qū)

　　淮河流域經(jīng)過十多年的治理，環(huán)保部門認(rèn)為工業(yè)污染物已不是主要的了，生活污染物是主要的。姜局長說：“我們跟環(huán)保部門的觀點(diǎn)不是特別一樣，如果過多強(qiáng)調(diào)生活和農(nóng)業(yè)面源污染，就可能掩蓋了主要矛盾，解決淮河水污染問題還是要抓工業(yè)污染這個(gè)主要矛盾，當(dāng)然生活污染和農(nóng)業(yè)的面源污染也要抓。”

　　在他們看來，生活污水問題相對來說要好解決一些，關(guān)鍵是要把污水管道鋪設(shè)好，真正能夠到達(dá)污水處理廠。農(nóng)業(yè)的面源污染在枯水季節(jié)實(shí)際上是進(jìn)不了河的，沒有水沒有雨無法進(jìn)河。但是工業(yè)企業(yè)就難說了，晚上排白天排，非常難控制。

　　淮河流域的水污染防治工作關(guān)系到沿淮人民的身體健康和生活水平的提高，關(guān)系到淮河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，還關(guān)系到