關注禁改限：通過社區自治化解“禁改限”之爭

　　沈小紅

　　致公黨北京市委秘書長、北京市政協委員

　　“政府的觀念變化在很大程度上影響著決策的變化。過去政府對社會問題的管理更多依靠行政命令，現在則更加傾向于吸納社會意見。”

　　毛壽龍

　　中國人民大學行政管理學系主任

　　“小范圍的限放有一定好處。無論是小到一個社區，還是大到一個城市，當發生沖突的時候，應該盡可能通過自治的方式來解決這些問題。如果可以自治，決策單位越小越好。”

　　■訪談動機

　　元宵節過后，燃放煙花爆竹的熱潮暫時告一段落。此時回頭總結分析“禁改限”政策實施第一年的效果，無疑是具有其積極意義的。

　　我們試圖探尋：今年的禁改限與以往單純禁放相比有哪些不同？在差距甚大的主張背后，是否存在一個能為各方所接受并能成為公共政策制定依據的公共利益？現有政策如何平衡放與禁之間的利益需求？從放到禁，再從禁到限，什么力量在主導公共政策的變化？禁改限將何去何從？

　　“禁改限”體現進步

　　記者：“禁改限”與以往簡單的“禁放”相比，有哪些不同之處？

　　沈小紅：所謂“禁改限”實際是平衡了主禁和主放兩派的利益。在我看來，過去所謂“禁放”也是一種“限放”，并不是按照字面上的理解，所有的地區都不允許燃放煙花爆竹，而是“禁放”的地區比較大、比較多，范圍比較廣。這次的“禁改限”，主要變化是規范限放的時間，對限放的地點重新劃分了一下，擴大了燃放煙花爆竹的空間范圍，加強了管理。從這些角度講，現在的“禁改限”是比以前進步了。

　　記者：在爭論中，有人主張放，有人主張禁；有人主張此時此地放，有人主張彼時彼地放；在“禁改限”的潮流中，也有廣州、鄭州等城市堅持禁放政策。在差距甚大的主張背后，是否存在能夠為不同利益群體所認同的“公共利益”？

　　毛壽龍：各方利益關系比較復雜。從個人角度看，幾家歡樂幾家愁，有人愿意放，有人不愿意放；也有人喜歡聽別人放鞭炮，而自己不敢放。所以說春節放鞭炮是一部分人的樂趣，一部分的不快。公共利益包含了所有人的利益，有些人快樂了，也就是增進了公共利益。也有些人因此產生了不快，如何讓他們減少不快，也是公共利益的組成部分。

　　第二，過節是需要氣氛的，而節日氣氛的形成有賴于人們的集體行為。對主張放的人來說，如果過節聽不到鞭炮聲，就會說：噢，今年怎么沒有過節的氣氛啊？內心就會不舒服。所以這一部分人喜歡在鞭炮聲中感受節日氣氛，也是公共利益的一部分。而且作為一種民族文化，過年過節有很多習慣是必需的，比如說過年一定要回家、吃年夜飯、放鞭炮等。

　　從這幾個角度來看，春節放鞭炮的現象背后是有公共利益的。

　　記者：你個人主張怎樣的政策？

　　毛壽龍：我覺得還是應該允許公民放鞭炮，但同時也有很多問題需要注意。比如說鞭炮質量一定要過關，要有說明書指導人們如何安全燃放。“限放”政策還是對的，應當有所組織、有所指導。人們應該理性地去放鞭炮，放之有方。

　　政策當協調利益沖突

　　記者：以是否允許放鞭炮為例，公共利益和公共政策之間應該是什么關系？

　　毛壽龍：在主放和主禁的兩派之間存在著沖突和緊張，這使得制定公共政策比較為難，并導致了公共政策的由“放”到“禁”再到“限”的演變。

　　如果節日期間燃放煙花爆竹導致的負面因素凸現，比如火災增多、受傷人數增加，主“禁”的聲音就會增強，從而導致公共政策向禁放方向發展。但如果每年春節“靜悄悄”，久而久之，就使得人們感覺不是味，而且一些由燃放煙花爆竹引發的負面問題是可以避免的，所以使得支持燃放煙花爆竹的力量得以發展。前年和去年的不少地方，禁放令實際上已經失效，而且老百姓形成了一種新的快樂：警察出現就趕緊跑，警察撤退之后接著放，這個過程本身又充滿了快樂和刺激，這實際對公共政策構成了極大的諷刺。所以面對這樣的民情，公共政策不得不再次變化。

　　記者：公共政策的制定者如何保證政策的公共屬性，而不至于使其成為犧牲部分人權利的借口？

　　毛壽龍：春節期間的鞭炮聲容易給人們帶來樂趣和快感，也是一部分人花錢其他人享受的東西。所以從一定程度上說，春節期間鞭炮是一種私人提供的公益物品，政府只要允許這種行為并加強管理就是了。另一方面我們也要看到，每個人的心目中春節的含義并不都一樣，有人會反感放鞭炮。所以對政府來講，民意的多元化往往給公共政策的制定形成兩難。

　　小范圍的限放有一定好處。無論是小到一個社區，還是大到一個城市，當發生沖突的時候，應該盡可能通過自治的方式來解決這些問題。如果可以自治，決策單位越小越好。為了體現公共利益，公共決策應該有個決策范圍，應該盡可能減少沖突，盡可能不要在有沖突的決策層面做出決策，而應該在缺乏沖突的層面做出決策。

　　記者：據公安部新聞發言人介紹，一些實行“禁改限”的城市通過提高責任意識，落實各項安全管理措施，保障了煙花爆竹的安全燃放。十多年來，在燃放煙花爆竹的安全問題上是否存在夸大的因素？

　　沈小紅：安全問題應該引起重視，而且怎樣重視都不為過。我們必須承認，燃放煙花爆竹確實是有危險性的，即便是合格的煙花爆竹，如果在燃放時候沒有按照安全要求，也會產生很多危險，更何況還存在很多不合格的煙花爆竹。所以能取得比較滿意的成果，一定程度上是因為宣傳到位、相關管理措施跟得上，尤其是在煙花爆竹的生產、銷售、運輸和燃放等環節加強了管理。

　　以前煙花爆竹燃放牽涉到眾多政府部門，往往導致相關的管理跟不上。2004年我曾經就這個問題提交《關于用科學法制管理煙花爆竹的建議》，當時很多部門就本部門職責范圍內的內容做出了答復。現在這方面加強了統籌協調，問題就相對容易一些了。

　　毛壽龍：與其他方面相比，煙花爆竹引起的損害是很小的。如我國每年因為

　　記者：如果依據這樣的因素制定公共政策，會帶來哪些影響？

　　毛壽龍：一是要對借以制定公共政策的依據進行科學分析、聽證乃至辯論，讓持有不同意見的人都有機會說話，而不能輕易改變現有習慣做法。實際上公共政策的出臺本身就具有兩面性，在春節是否放鞭炮的問題上，禁是符合公共利益的，但放也是符合公共利益的，放也罷，收也罷，都可能出現問題。這樣的決策一般會根據民情變化進行調整。經過幾個輪回，會逐漸形成符合各方民意的方案。

　　記者：現有公共政策在回應現實問題方面還有哪些需要改進之處？

　　毛壽龍：就今年的情況來講，北京市做的還是不錯的。但是有些方面或許還容易引發質疑，比如說鞭炮專營專賣。鞭炮專營專賣是否有法律依據？這是否容易導致人們通過非法途徑買入煙花爆竹？會不會導致價格太高甚至形成壟斷價格乃至黑市的形成？這種人為制造市場的行為會不會導致不同市場主體之間的不平等對待和不正當競爭？

　　另外，這在一定程度上表明我們對市場的管理，還是針對特定對象的管理，而不是用普遍化的原則來進行管理———普遍管理的原則才是公正的，它有利于創造統一的市場經濟，把分割的國內市場形成統一的大市場；也有利于提高政府的積極性，在平時加強對煙花爆竹的管理，而不至于因為北京市有自己的特殊規定和管理，其他地方就放松管理了。

　　民意是主導改革的力量

　　記者：從放到禁，再從禁到限，什么力量支撐著這樣的政策變化？這樣的變化是理性的還是沖動的？

　　沈小紅：政府的觀念變化在很大程度上影響著決策的變化。過去政府對社會問題的管理更多依靠行政命令，現在則更加傾向于吸納社會意見。前幾年由于禁放引發很多問題，導致禁而不止，為此曾經召開專門會議討論問題的解決。我當時就參與了這樣的會議，記得大家發言很踴躍，討論很熱烈。我想這種變化是很重要的。

　　毛壽龍：這樣的政策變化中也是多種成分并存，沖動的成分也不排除，因為公共政策的起點之一就是這種沖動，如果沒有這種沖動，公共政策也是不會出臺的。在當前問題上，公共政策一般有一定的短視性，往往更加著重于解決當前的問題，但是會產生怎樣的長期結果還不知道；但是在來來回回的變化中，這種長期的結果也就知道了，政策的公共性也就凸現了。

　　記者：有人認為，“禁改限”政策的思路似乎是，豎起籬笆圈起地：在有限的空間中，保護“健康弱勢群體”因健康需要而更為迫切的安靜權，而把籬笆外的廣闊天地交給了聲響娛樂權，這樣的思路，把權利的層次和排序搞混了。對此怎么評價？

　　毛壽龍：這也是有道理的。只要這些人存在并主張權利，“禁放”的范圍還可能擴大。如果這樣的人越來越多，這個城市就會長期實現禁放。只要有不同力量的存在，就會有公共政策在不同范圍內的變化。南城的人放鞭炮，北城的人是聽不到的，人的權利之手不能伸得太長。所以不同人群的權利沖突是可以通過公共政策的設計來解決的；實在解決不了就進行面對面具體的討論和交易，比如同一個小區里，放鞭炮的人可以對不放鞭炮的人說，我們要放鞭炮，請躲一躲。

　　過去我們的公共政策討論往往不是具體面對面點對點，往往是放空炮，不具有針對性。而從公共政策的本質來講，它應該是每個人都參與、每個人都決定而又不主導這個政策的。公共政策還應該是以民意為基礎，同時吸納很多專家的意見。因為民情是公共政策的基礎，專家的專業知識則可以讓我們少犯錯誤。

　　記者：有人認為，今年“禁改限”之所以取得較為滿意的結果，也應該看到有一些非常規因素在發揮作用，比如是第一年的“禁改限”，人們相對比較謹慎，有關部門也抓得緊。并擔心今后一旦放松了管理與自律，又會出現難以應對的局面。怎么看待這種擔心？

　　毛壽龍：北京是一個移民城市，很多人都因為返鄉而不在北京，導致這個城市一定程度上空殼化，人少了自然好管理，因此產生的問題相對較少。第二就是北京市政府下的管理工夫很大，投入的行政成本很高。但是如果長期依靠政府來管理，也的確是一個麻煩。所以我覺得還是應該去培養基層組織自主治理的精神，如果由小區自己去討論并做出決定，向政府備案，這樣可能組織成本會高一點，但管理的行政成本會低得多。政府管理有了老百姓的基礎，這種管理的質量也將得到提高，不至于除夕夜晚上都睡不著覺。老百姓快樂的事情，政府不應該緊張，是吧？

　　至于人們的這種擔心在我看來對公共政策是有利的。公共政策會認真對待人們的這種擔心。社會公眾是一個開放性群體，可以容納各種有道理的想法。

　　沈小紅：公共政策的成本是可以逐年遞減的，在公民的意識不斷加強的基礎上，它可以成為一種自覺的行動；但是在政策實施伊始確實需要花很大的力氣，所以這種高成本是容易出現的。

　　“禁改限”可能持續下去

　　記者：如何通過公共政策的建設，將取得的成果長期鞏固下來？

　　毛壽龍：一套有效保障權利運作的制度是需要成本的。我想應該從幾個方面著手：一是政策應該盡可能以民意為基礎，向所有的民意開放，不管是支持還是反對，我們都要尊重它；二是一旦民意發生沖突，要想方設法緩解這種沖突：首先要從權利角度去看，權利主體的權利有沒有對別人形成對抗性；其次，發生沖突之后有沒有好的解決辦法。

　　沈小紅：還是要從制度上加強管理，而不是靠這種階段性的臨時措施來實現長久效果。要加強對各個職能部門的監督，加強平時對這些問題的檢查，讓這種臨時性措施融入日常的工作中。否則很容易陷入以往禁放的怪圈：一開始很好，后來逐漸松懈，導致相關規定形同虛設。

　　記者：能否對禁改限政策今后的走向做一下預測？

　　毛壽龍：從民情角度講，我想經過過去20多年來來回回的折騰，政策的開放性會逐步顯現；如果不出現大的變化，燃放煙花爆竹的人行為沒有普遍過分，這個政策反復的可能性就比較小了，尤其在移民城市。

　　沈小紅：通過今年禁改限比較成功的實踐，我對這個政策的未來還是很有信心的。只要相關部門把工作做細，總結以往的成敗得失，將相關工作制度不斷完善，這樣的政策是可以持續一段時間的。（編輯：劉洋）