外埠車輛進上海、天津要收費 專家稱是違法行為

　　春節自駕游者進入天津市或上海市的“碰頭彩”，就是要在入城的道口處額外交納數額不等的“進津費”或“進滬費”。

　　許多車主都感到這樣的收費不合理，他們中的有些人曾寄希望于清華大學法學博士李剛，盼望由他提起的“進津費”、“進滬費”公益性訴訟能勝訴，通過法律手段廢除這種收費行為，減輕車主負擔。

　　但2006年2月5日，上海市盧灣區法院作出一審宣判，“進滬費”訴訟請求予以駁回，同時確定被告上海市市政工程管理局拖延履行答復義務的行為違法。

　　法律界有關人士認為，這一現象表明，我國有必要盡快確立公益性訴訟制度，以遏制壟斷部門、地方政府、強勢群體對公眾利益的損害，維護社會公平，促進社會和諧。

　　“進津費”“進滬費”存在三大問題

　　根據天津市和上海市的有關規定，外埠車輛需要“入境繳費，出境驗票，憑票過境，入境一次，收費一次。在天津市境內，三日有效，超過三日，另行繳費；在上海市境內，七日有效，超過七日，另行繳費”。

　　中國政法大學副教授王建芹認為，“進津費”“進滬費”都是強勢部門利用權力，強加給廣大車主和司機身上的負擔，它存在三大問題：

　　一是強制收取“進津費”“進滬費”是一種行政違紀違法行為。

　　王建芹認為，天津市以地方性文件的方式向外地機動車輛強制收取通行費，可以認為是一種行政違紀違法行為。國務院辦公廳2002年4月15日發布的《關于治理向機動車輛亂收費和整頓道路站點有關問題的通知》中規定：除法律法規和國務院明文規定外，任何地方、部門和單位均不得再出臺新的涉及機動車輛的行政事業性收費、政府性集資和政府性基金項目；嚴禁將車輛通行費平攤到所有車輛并強制收取……

　　天津市的做法無論是針對本地車輛還是外地車輛，都違反了上述規范性文件的精神，因此是一種行政違紀行為。

　　同時，作為地方性政府，在全國人大和中央人民政府制定的法律法規沒有明確授權的前提下出臺上述收費性文件，又是一種行政違法行為。

　　二是侵害了消費者的知情權。

　　當前我國各地普遍通過引進民間、國外資金或通過銀行貸款方式解決道路交通建設資金來源，同時道路通行費作為投資收益或償還銀行貸款，這符合國家相關政策，但此類收費只能限定在特定的道路區間及特定的期限之內。

　　王建芹說，《天津市貸款道路建設車輛通行費征收管理辦法》和《上海市貸款道路建設車輛通行費征收管理辦法》的規定非�；\統，只講所交納的費用用于歸還本市道路、橋梁等貸款，模糊了收費道路與免費道路的界線，且這種將道路建設資金“平攤到所有車輛并強制收取”的做法，顯失公平。

　　法治社會下，任何一級政府都要依照法律賦予的權限行使行政管理職責，公開、透明、依法行政是最基本的準則。就“進津費”“進滬費”事件而言，盡管受到了社會輿論的廣泛質疑，但至少到目前為止，除了個別人士做出了一些解釋外，還沒有聽到天津市、上海市權威部門就此給予的正面回應。比如，當初收取該項費用的法律依據是什么？決策程序又是如何？收費標準和收費期限是如何確定的？兩年多的時間里收取的費用總額是多少，其使用是否納入了財政預算，支出是否合理？等等。公開上述內容，不僅是政務公開和公眾知情權的需要，更表明政府是一個負責任的政府和依法行政的政府。

　　三是“買路錢”凸顯地域歧視。

　　在全國統一大市場的前提下，每一個城市都需要公共性投入，外地人也好、外地車輛也好，不可避免地要使用這些基礎設施。如果按照收取“進津費”“進滬費”的理由推行，則還將有“入京費”、“入穗費”等等，它只能助長我國市場體系中屢見不鮮、形形色色的地方保護主義，最終破壞全國統一大市場的形成。

　　公益訴訟是治理政府行政違法的有效方式

　　王建芹認為，由于掌握公共權力，政府如果不依法行政而是利用手中的權力謀取利益，其危害性更大。

　　與“進津費”“進滬費”事件一樣，現實生活中還有諸多政府行政行為明顯侵犯了公民利益卻長期得不到糾正的現象。有效治理這種行政權力的“亂作為”，一方面可以通過嚴肅黨紀與政紀，切實實現依法治政；另一方面，從公民社會監督的角度，提起公益訴訟應是一種非常有效的方式。

　　所謂公益訴訟制度，是指任何組織和個人都可以根據法律法規的授權，對違反法律、侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院起訴，由法院追究違法者法律責任的行為規范。

　　山西黃河律師事務所毛永紅律師分析，與一般的訴訟相比，公益訴訟有三個特點：其一是公益性，是以個體的訴訟樣本，求得公眾利益的回歸。如李剛提起的“進津費”“進滬費”，就是代表廣大利益受到侵害的司機；其二表現在可復制性，即凡是合法權益受到侵害的人，都可成為訴訟主體；其三，目前我國公益訴訟的對象多是壟斷行業。由于我國壟斷行業具有特殊社會地位，容易對社會利益造成損害，因此他們頻頻成為公益訴訟的被告。典型的如中國政法大學法律碩士郝勁松起訴“鐵老大”列車上消費不開發票等。

　　公益訴訟是為糾正公共性違法行為、保護公共利益而采取的一項司法救濟措施，在發達國家已被廣泛接受且形成了較為成熟的訴訟制度，但在我國尚未得到立法上的認可，成為我國訴訟體制的缺憾。

　　湖北楓園律師事務所黃誠澤撰文認為，在現實生活中，存在著大量公共利益受到侵害而得不到及時糾正的現象，如保護環境、保護國有資產、維護消費者權益等等，加之一些熱心于公益事業的人士積極投身于公益性訴訟案例中，這使得我國推進公益性訴訟制度建設的時機走向成熟。

　　“進津費”“進滬費”訴訟突出公益性訴訟面臨的難題

　　李剛以公民的身份，于2005年8月和2005年11月分別提起訴訟，狀告天津市市政工程局和上海市市政工程局。在案件起訴和審理當中，暴露出公益性訴訟面臨著四大難題：

　　原告主體資格承認難。傳統的訴訟利益理論認為，只有自己的合法權益受到違法侵害的人，才能成為正當當事人，具備起訴的資格，這種標準被稱為“直接利害關系原則”。

　　“直接利害關系”的出發點在于，救濟是與權利相關聯的，只有那些自身權利受到威脅的人才有資格獲得救濟，其余任何人在法律面前都沒有這種必要的資格。

　　但隨著社會的進步，嚴格的“直接利害關系原則”受到了質疑。這主要是在處理損害公共利益行為時，對受害者的救濟手段和對違法者的懲罰措施十分匱乏，與危害的廣泛性和嚴重性極不對稱。

　　因此，“直接利害關系人”原則在維護公共利益領域必須加以修正，擴張當事人適用的基礎，才能使更多熱心民眾可以參與公共利益的保護。這種擴大解釋直接利害關系的理論可以成為公益訴訟制度的理論基礎。

　　李剛說，在目前的法律規定條件下，他之所以能提起“進津費”“進滬費”的訴訟，是因為他本人是“進津費”規定的直接受害者，他曾于5月25日駕車到天津時，被征收了25元的“進津費”，也即符合“直接利害關系原則”，如果沒有這個事實，即使發現“進津費”規定再不合理，能否提起訴訟都值得商榷。

　　案件確立難。據李剛介紹，提起“進滬費”訴訟可謂一波三折，他曾于9月27日向上海市徐匯區法院提起訴訟，要求判令上海市市政工程局公開信息，包括上海市收取貸款道路建設車輛通行費范圍內的道路的投資主體情況，政府使用貸款修建道路情況，財政資金修建道路情況，已經轉讓專營權的道路原投資主體和使用貸款情況，同時退回所收取的20元“貸款道路建設車輛通行費”。

　　徐匯區法院于10月上旬口頭通知他，此案的管轄權是上海市盧灣區法院。李剛隨即向盧灣區法院提起訴訟，但盧灣區法院審理后不予立案。在不得已的情況下，李剛委托他的律師，在盧灣區法院院長接待日期間據理力爭，在相關領導的關注下，盧灣區法院答應立案，但要求李剛撤消第一個即公開有關信息的訴訟要求。李剛認為，兩個訴訟請求相互關聯，是有機的整體，不能分開。通過多次交涉，為能盡快立案，李剛接受了法院的建議，將兩個訴訟請求分開，分別提起訴訟。

　　訴訟費用承擔難。李剛認為，目前的訴訟費用規則對公益訴訟的發起有抑制作用。訴訟費用是指當事人為了進行本案訴訟而支出的全部費用，包括法院費用、律師費以及其他雜費。在提起“進津費”“進滬費”的訴訟當中，他多次來往于北京和天津，還專程去了上海，并委托了律師，訴訟請求中要求退還25元或20元，這與訴訟費用相比，是杯水車薪。

　　限制被告難。李剛認為，公益性訴訟對原告來講，精神激勵可能是更為主要的，即一般人認為的“炒作”。由于我國不實行判例法，對于一個被告有效的案例，對于其他類似的行為并不能產生約束，因此個體的勝訴難以達成維護公共利益的目標。

　　上述四“難”，是建設我國公益訴訟制度的重大障礙，在司法實踐中不利于公共利益的保護，亟待解決。

　　資料：

　　建立我國公益性訴訟制度的思考

　　針對“進滬費”官司宣判結果，李剛呼吁，我國應當盡快確立公益性訴訟制度，以制止此類明顯的行政違法行為。

　　●盡快修改我國《行政訴訟法》和《民事訴訟法》，放寬原告的公益起訴資格。

　　我國現行兩大訴訟法，《行政訴訟法》和《民事訴訟法》，對原告資格有嚴格限制，即“有直接利害關系”的限定，這導致公眾無法直接通過啟動民事訴訟或行政訴訟程序來保護國家和公共利益不受侵害。

　　因此，應該放寬原告的起訴資格，明確規定任何公民、組織不僅對侵害自己合法權益有權提起訴訟，還可以對侵害國家利益和社會公共利益的有權提起訴訟。當然，也要在立案、預審環節保證程序科學、公正、合理、有效，例如設立保證金制度，以防止原告濫用訴權。

　　●修訂訴訟費的分配規定。民事公益訴訟案件的原告可以申請免收法院費用。

　　只要符合公益訴訟的條件，法院就應當在立案時免收法院費用，以彰顯社會公義。民事公益訴訟的原告勝訴時，判決敗訴的被告支付原告全部訴訟費用，其中已經免收的法院費用可以按照標準計算后由法院向被告收取；原告支出的律師費由被告賠償。民事公益訴訟的原告敗訴的，不承擔被告的訴訟費用。如果訴訟是因為被告的違法行為引起的，即使被告勝訴，仍由被告承擔原告的律師費，法院費可以考慮免收。

　　●確立國家獎勵制度，以推動公益訴訟制度的興起。

　　公益訴訟中的原告主要出于對正義的追求，對

　　●充分發揮律師作用。

　　律師因為其職業特性，容易發現權益被侵犯的問題，發現以后也有能力去訴訟，去推動問題的解決。并通過一個個公益訴訟案件推進中國憲政建設。

　　因此，在我國的法律援助體系中，不僅要涉及維護個體利益的案件，也要開始涉及公益性案件。應該設計公益訴訟法律援助制度，推動更多律師為公益而訴訟，讓律師將關心弱勢群體利益作為自己的責任。 （編輯：譚捷）