戶籍制度帶來諸多社會不公 改革需從四方面努力

　　統一城鄉居民登記 居民之間仍有差別

　　不久前，公安部副部長劉金國在中央綜治委2005年第二次全體會議上透露，公安部正研究深化戶籍制度改革的意見，擬取消農業、非農業戶口界限，逐步放寬大中城市戶口遷移限制。這引發公眾對“戶改”的諸多期待。

　　容易改的大都改了

　　戶籍制度在城鄉分割的二元社會中處于“牽一發而動全身”的關鍵地位，因此記者采訪時，有關方面態度謹慎，稱改革涉及民政、勞動和社會保障、地方政府等多個層面，目前公安部正在與相關部門加緊協調。

　　據國家發展改革委小城鎮改革發展中心副主任袁崇法介紹，改革開放以來，“城鄉分割、一國兩策”的戶籍制度歷經幾次改革，已發生三大顯著變化：一是戶籍約束人口流動的限制被打破，已有上億農民進城務工；二是戶籍背后的一些歧視性功能和收費被取消，最近幾年，農民工在就業合同、工傷保險、欠薪追討、子女上學等方面也取得進展；三是城市戶口人群中具備夫妻分居、人才引進、投資創業、購房安居等條件者，已基本不再受戶籍限制就可遷移落戶。可以說，“戶改”一直在往前走，目前與財政和社會福利聯系不大的、容易的大都改了，剩下的都是“硬骨頭”！

　　“但這些進展離群眾的期待還有明顯差距，與城鄉和諧發展和加速城市化進程仍不相適應。”袁崇法說。

　　前不久，發生在烏魯木齊市的一樁雙重標準賠償案，再次引發了對戶籍改革的議論：湖北籍農民肖天來在烏魯木齊市已務工12年，5歲的兒子在市區一家托兒所被摔成“十級傷殘”，而當地法院按“農村居民”的低賠償標準判決，肖天來之子只獲賠5300多元，與“城市居民”的賠償標準相差上萬元！肖天來的律師認為，肖天來父子雖然戶口在農村，但一直生活在城市，案發地在城市，應適用城市居民收入標準賠償。許多人認為判決是對農民工的歧視。

　　中央黨校“三農”問題研究中心秘書長曾業松做過專門調查，發現城鄉戶口差別背后隱含的社會不公還有很多，諸如社會地位、收入標準、子女入學、勞動就業、醫療衛生、社保、福利、高考、升職、培訓等等。很顯然，現行戶籍制度已越來越不適應社會發展的要求。

　　“四大矛盾”擋路

　　近年來，中央提出統籌城鄉發展、建設

　　中國社會學研究會會長陸學藝曾參與公安部組織的深化“戶改”研討。他認為，新一輪“戶改”的主要內容，應是取消農業和非農業戶口的“審批制”，代之以城鄉統一的居民登記制度。城市實行戶籍“準入制”，主要是兩個落戶條件，即具有“合法固定住所”及“合法職業和收入來源”。

　　這些率先推動此輪“戶改”的城市遇到了哪些難題？一些干部坦言，雖然“戶改”城市在戶口形式上都統一為“居民戶口”，但一到落實具體政策和福利時，差別常常就浮現出來。

　　石家莊市公安局一些同志說，所有這些規定與要求，因為不匹配，使新一輪“戶改”的意義打了折扣，其“象征意義”多于實質內容。

　　記者綜合一些專家的意見，“戶改”從“象征意義”走向“實質突破”，至少有四個方面的深層次矛盾。

　　矛盾之一：從資源分配上看，統一城鄉戶口并不意味著相關社會問題會隨之解決。現在，通過市場來配置資源的，如住房、汽車等，已無所謂戶籍問題。但還有太多公共資源由政府部門分配。

　　矛盾之二：對“戶改”的一些政策，中央和地方存在認識上的不一致。如小城鎮建設，國家要求放開戶籍，一些地方至今沒放開。

　　矛盾之三：戶籍徹底放開有一個前提，即社會保障、教育等要全國統一。問題是目前我們的財政、醫療、教育等資源分配都不是全國均等的，地區差別大。2004年城鄉居民收入差距本來是3．2∶1，加上各種福利差距，實際達到6∶1；

　　矛盾之四：統一城鄉戶口還有一個問題，即農民可以進城，市民也應可以下鄉。既然門檻取消了，人口流動就應是雙向的。但目前市民變農民的門檻同樣很高，因為農村戶口涉及土地承包問題。

　　一些專家指出，“戶改”要取得實效，必須著手解決一些“相關的制度性安排”。一方面城市公共資源較難承載過多人口，另一方面，新進城的人仍有很多相關利益享受不到。這些改革都是相輔相成的，否則也會互相制約。

　　分步推動“大戶籍”改革

　　北京理工大學教授胡星斗說，目前的“戶改”邁出的只是第一步，面臨的種種尷尬透出兩個信號：一方面，一些地方政府和部門的觀念還沒有轉變到位，統籌城鄉發展的思路還沒有轉化為行動。另一方面，改革必須立足國情，配套聯動，有序推進，不能急于求成。

　　專家們梳理了與現行戶籍制度相關的社會問題后，認為新一輪“戶改”應按優先順序、分步驟實施。

　　第一步改革的目標應是全面梳理相關法律法規，徹底取消因戶口差別人為造成的社會不公。像農民工肖天來遇到的傷殘賠償雙重標準等附著在戶籍上的相關制度必須盡快廢止。

　　第二步改革應是讓相關社會管理制度與戶籍制度脫鉤，把隱藏在戶口背后的勞動、人事、工資、教育、衛生、物價等問題暴露出來，迫使這些內容在各自領域加快改革步伐。因為脫鉤能“減少集中式、跨部門、超地區的決策”，改革阻力和成本會明顯減少。

　　第三步改革才是統一社會福利制度，解決流動人口就業、居住、教育、勞動保障、醫療衛生等問題，不斷在社會保障制度方面擴大覆蓋面，逐步形成城鄉勞動者平等遷移、平等就業的體制。

　　一些專家說，從長遠看，要真正淡化戶口差別，必須從根本上縮小不同地區之間的經濟落差，促進人口的“均質化”，這是一個“大戶籍”配套改革的漸進過程。當務之急是各地、各部門應依據建立公共財政的要求，把人口流動問題納入本地經濟社會發展規劃，一步一步推進。

　　（據新華社北京1月17日電 “新華視點”記者 宋振遠 杜學靜 江山）

　　（編輯：譚捷）