周小川談銀行改革（下）

　　國有商業銀行如何充實資本？

　　如果資本不足，首先應由原有的股東考慮向其注資。國有商業銀行是國有獨資的，應首先請代表國有所有權的國家財政考慮注資。

　　另一種選擇，是停止國有商業銀行資產過速膨脹的局面，甚至讓國有商業銀行主動

收縮戰線，縮減資產，從而讓資本充足率的分母減下來以便達到8％的標準。

　　再有一種選擇，是國家指引國有商業銀行走向資本市場募集一部分股本，從而出現所有權的多元化，即使國有商業銀行轉變為股份制商業銀行。同時，國家仍需掌握對這些銀行的控股權。

　　商業銀行與一般工商業公司一樣，應具有適當數量的自有資本金。經過二十多年的改革，中國經濟體制已從傳統的集中型計劃經濟轉變為社會主義市場經濟。在這一改革進程中，商業銀行在經濟運行中的地位和作用得到大幅度地提升，同時，國有商業銀行的資本金的充實和積累顯得跟不上經營規模的快速增長，出現了資本充足率偏低且達不到應有標準的狀況。

　　黨中央、國務院在近年來采取了若干重大的改革和政策措施，使國有商業銀行的資本充足率得到明顯地改善。首先，于1997年調低了國有商業銀行的所得稅稅率，從55％的所得稅外加7％的調節稅下調至一般工商業公司的33％的稅率，從而使國有商業銀行自我積累一部分資本金的能力有了顯著的提高。第二，1998年國家財政向工、農、中、建四家國有商業銀行補充了2700億元資本金，使國有商業銀行的資本充足率有了顯著的提高。第三，1999年4月國家決定成立信達

　　盡管采取了這些舉措，但國有商業銀行的資本充足率仍未達到國際上銀行業認可的水平。短期內國有商業銀行靠稅后利潤的自我積累能力也不足以彌補這種資本缺口。如何提高國有商業銀行資本充足率的政策和途徑，是當前需要研究和解決的一個重要問題。

　　資本充足率的標準和意義

　　國際上曾發生過多起商業銀行在經營過程中由于資本金不足且又承擔了過高經營風險而導致資不抵債，不得不破產清盤或伸手求助于政府，最終使廣大存款人受害，甚至產生無力償債的連鎖效應而危害整個經濟。因此，國際上中央銀行間的權威機構———國際清算銀行于1988年專門通過了“關于統一國際銀行的資本衡量和資本標準的協議”，簡稱《巴塞爾協議》。

　　該協議明確規定，商業銀行的資本充足率應使用資本對風險加權總資產之比來衡量，該比率不應低于8％。

　　此后又增加了有關度量的細節和進一步要求銀行降低風險的補充協議。所謂風險加權總資產，是指對銀行資產進行分類，根據不同類別資產的風險性質而制定不同的風險系數，以這種風險系數為權重求得風險加權總資產；即在特定的資產總量的情況下，如果承擔的風險偏大，就需要更多的資本金才能達到8％的資本充足率標準。

　　中國是國際清算銀行成員國，中國人民銀行也簽署了上述協議，表明中國的中央銀行認同這一資本充足率標準，并將用這一標準監管國內的各類商業銀行。盡管簽字國的有些銀行尚達不到這一資本充足率標準，對該協議的認同表明該國將采用積極有效的措施盡快推進有關銀行達到這一資本充足率標準。中國在1995年頒布的《中華人民共和國商業銀行法》中明確寫入資本充足率不得低于8％的規定。中國人民銀行“九五”時期金融工作規則中，指明要求國有商業銀行的資本充足率應在2000年達到《巴塞爾協議》的8％。

　　有些人可能會對這一標準持有疑問，從個人的理解來看，可以從以下幾個方面強調這一標準的重要性。

　　首先，資本充足率的高低代表著商業銀行應付金融風險能力的高低，而金融風險在市場經濟的多變環境中是客觀存在的，在經濟全球化和科技快速進步的進程中是不易準確預測的。資本金的多少，決定了銀行的實力和支付、清償能力，它不僅可以保證銀行經營活動的正常運行，而且可以應付偶發性資金短缺，從而能維護存款人的正當利益和公眾對銀行的信心。

　　其次，一個好的銀行不僅要謀求自我發展，更要有充分的自我約束，而資本充足率正是這種約束，即一定規模的資本金只能經營一定規模的業務量。市場經濟中有許多企業正是由于過度謀求發展，承擔了過大的風險而失敗的。銀行與一般的工商企業不同，直接涉及公眾利益，出現支付風險會在社會上產生廣泛的連鎖反應，對經濟的危害性極大，因此，對銀行業謹慎經營的約束比其他行業要更為嚴格。

　　第三，中國經濟的開放程度已很高，國有商業銀行承擔著大量的與國際貿易、國際資本流動有關的業務活動，與國際上的金融機構往來頻繁。隨著中國加入WTO進程的加快，國內金融服務業也將出現本國銀行與外資銀行之間更加激烈競爭的局面。資本充足率對一家銀行的國際活動、國際地位有很大的影響，國際評級機構也把資本充足率作為銀行評級的重要尺度，從而會在很大程度上影響一家銀行的國際金融活動能力。這些因素最終均將影響中國國有商業銀行的競爭力以及公眾對它們的信心。

　　第四，隨著商業銀行數量的增加，金融監管機構需要使用統一的監管尺度，既有利于公平競爭，又有利于加強監管。如果沒有統一的尺度，則易于出現監管力度的任意性和一對一討價還價的狀況。

　　總之，經濟的全球化趨勢和中國的改革開放，使得資本充足率不僅是國際銀行業間的游戲規則，也是中國發展社會主義市場經濟和促進銀行業健康發展的內在要求。

　　 以建行為例看資本充足率缺口

　　中國建設銀行1999年末實收資本總量為851億元，考慮未分配利潤等因素，資本凈額為945億元；總資產為22000億元，經風險加權后加總的資產總和約為17600億元；資本充足率約為5.37％。

　　其他三家國有商業銀行的情況各有不同，但均不同程度地存在著資本充足率達不到標準的問題。

　　在1993年以前，中國對商業銀行在提取貸款風險準備金的財務規定上，尚不符合市場經濟的原則。1993年以后，通過改革財務制度向市場經濟規則靠攏，并逐年提高這一準備金的比例。目前，中國商業銀行的準備金水平尚低于應對風險所需要的水平，這表明上述計算的資本充足率還存在著高估問題，即中國國有商業銀行的資本充足率缺口實際上更大一些。

　　《巴塞爾協議》中允許商業銀行發行一定比例的長期附屬資本債券，可作為附屬性資本。中國國有商業銀行尚未使用這一工具（2003年后次級債已成為中國的商業銀行補充資本金的重要手段———編者注）。

　　使用這種工具無疑是提高資本充足率可供選擇的一項措施，但不可能單靠這一工具彌補資本缺口。

　　本文在開頭處列舉了黨中央、國務院三項有利于國有商業銀行提高資本充足率的政策舉措。以建行為例，如果沒有這三項舉措，則當前的資本充足率只有3％左右。

　　之所以持續存在資本缺口且資本缺口有時呈擴大勢態，是與中國經濟從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉軌及轉軌期間的經濟高速增長分不開的。

　　首先，改革與經濟高速增長使銀行業的資產業務量增長很快，從1985年至1998年，四大國有商業銀行的年平均資產增長速率為21.4％，即衡量資本充足率的分母增長很快，因此，維持8％的資本充足率就需要補充更多的資本充實量，而中國對于補充國有商業銀行資本尚無一定之規。第二，改革導致經濟的貨幣化和金融深化，過去實物型的分配均逐步轉為按市場真實價格的貨幣性分配（最近停止福利分房的改革也是其中一例），商業銀行所提供的金融產品由簡單、單一走向復雜、多樣。這使得金融資產的增長速度明顯高于國民經濟的名義增長速度，即這種超常規增長有它的合理性。第三，在改革進程中，像許多其他行業一樣，商業銀行也從不成熟、急于擴張逐步走向成熟、穩健的發展，其間也經歷了不少經營失誤、風險失控的教訓。這也導致資本充足率的分母增長過快。

　　再從資本充足率的分子———資本積累或補充來看，建設銀行1999年稅前盈利為72.88億元，在繳納33％的所得稅后，有近50億元的稅后利潤，國家可用于充實建設銀行的資本，資本增長率可達約5％。但1999年建設銀行的資產增長率為14.3％，因此資本充足率實際上處于下降的趨勢，資本缺口還在擴大。因此，常規性的資本自我積累，是不能滿足經濟體制轉軌期間經濟增長及其對金融服務業的需要的。

　　 補充資本金的選擇

　　像一般工商業公司一樣，如果資本不足，首先應由原有的股東考慮向其注資。

　　國有商業銀行是國有獨資的，應首先請代表國有所有權的國家財政考慮注資。

　　眾所周知，中國財政收入占國民生產總值的比率近年來扭轉了持續下滑的狀態，走上了回升的態勢，但總體上仍存在預算赤字，國家財政并不寬裕，不容易再拿出數以千億的預算支出用于補充國有商業銀行的資本金。當然，應該看到中國財政收入的潛力還是很大的，與發展中國家財政收入占國民生產總值的平均比率相比，中國有潛力繼續增加財政收入的比重。但是，公共財政要做的事情很多，即使有了更多的收入，應如何分配運用也是很有學問的，需要在公共服務、基礎設施、科技教育、基礎性社會保障、國防安全、環境治理和保護等諸多方面加以合理分配。是否用大筆資金來維持國有商業銀行的國有獨資性質，是個需要權衡、比較的決策事項。可以說，近期內由國家財政向國有商業銀行大量補充資本金的可能性較小。

　　另一種選擇，是停止國有商業銀行資產過速膨脹的局面，甚至讓國有商業銀行主動收縮戰線，縮減資產，從而讓資本充足率的分母減下來以便達到8％的標準。

　　我個人認為，適當減慢國有商業銀行的資產增長速度是可能的、適當的，但也不可能做得很過分。畢竟，四大國有商業銀行目前提供了國民經濟中約70％的商業銀行服務。如果發生驟減，其他金融機構尚難及時替代它們的作用，從而會因缺乏銀行業服務而拖整個國民經濟增長的后腿。

　　再有一種選擇，是國家指引國有商業銀行走向資本市場募集一部分股本，從而出現所有權的多元化，即使國有商業銀行轉變為股份制商業銀行。同時，國家仍需掌握對這些銀行的控股權。到資本市場募集股本，包括到國內資本市場和國際資本市場，包括向公共募集和向機構投資者募集，也包括面向專門投資基金定向募集。

　　 大型商業銀行是否需保持單一國有制？

　　中國共產黨的十四屆三中全會以及后續的重要決定中均指出，要發展以公有制為主體的多種所有制形式：“國有股權在公司中占有多少份額比較合適，可按不同產業和股權分散程度區別處理，生產某些特殊產品的公司和軍工企業應由國家獨資經營，支柱產業和基礎產業中的骨干企業，國家要控股并吸收非國有資金入股，以擴大國有經濟的主導作用和影響范圍”；要“一切反映社會化生產規律的經營方式和組織形式都可以大膽利用。要努力尋找能夠極大促進生產力發展的公有制實現形式”：“只要堅持公有制為主體，國家控制國民經濟命脈，國有經濟的控制力和競爭力得到增強，在這個前提下，國有經濟比重減少一些，不會影響中國的社會主義性質”。

　　商業銀行作為一個行業，對國民經濟有重要作用，但同時它也是一個競爭性服務行業。為此，中國已批準成立了十幾個不同所有制的區域性股份制銀行和一百多個外資銀行的分行。這說明，商業銀行不是一個需要保持百分之百國有制的行業。大型商業銀行在國民經濟中的作用較為突出，但國家在這方面的控制力仍可通過控股權來加以體現。在一般人心目中，感覺大型商業銀行很重要，但其重要性究竟體現在何處？如何維護其重要作用？

　　還應進一步深究，我認為應注重以下幾個方面：———動員儲蓄并將大量的儲蓄資源進行合理地配置，其效果直接關系到資源配置是否能得以優化并使經濟增長的潛力得以充分發揮。改革的理論與實踐已經表明，強調市場化的運作才能保證資源的合理配置，而靠主觀意志干預這種資源配置往往最終形成不良資產。

　　———通過全國性支付清算系統和信用信息系統保證各項經濟活動的支付和全社會的信用體系，大型商業銀行在這方面的責任較之中、小型銀行要更為突出。為此要求大型商業銀行更要按市場規律回避風險，謹慎經營。

　　———1994年以后，國家已通過建立三家政策性銀行明確要求將政策性金融任務從商業銀行中分離出來。1997年11月的全國金融工作會議再次強調了地方政府不應干預商業銀行業務。這均表明，大型商業銀行的重要性已不再表現為政府對儲蓄資源的直接支配。亞洲金融風波中的一些事例也表明，政府直接指揮商業銀行進行資源配置，導致日后付出極大的代價，因小失大。

　　基于以上理解，為發揮大型商業銀行對經濟的重要作用，應更強調其面向市場的經營管理。應該說，非國有股權的資本參與，會有助于大型銀行更加明確經營目標、抵御行政干預，有助于通過股東利益機制和審計監督等法人治理結構扭轉國有商業銀行多年來形成的非市場化經營的傳統，有助于經濟和金融業的健康發展。

　　為了在經濟體制轉軌和擴大對外開放期間保持國家有充分的控制力，保持對外部意外沖擊的防御能力，國家可對一部分大型商業銀行保持絕對控制權，例如，可保持75％的股權。這也和中國金融監管的能力需逐步提高有關。

　　從資本回報的角度來看，銀行業是不是一個回報率很高的行業，以至國家讓給他人投資會有“肥水外流”之嫌？中國的經驗和國際經驗均表明，從較長的時間來看，銀行業的平均投資回報率并不高于其他行業，特別是銀行業風險較大，需面對周期性的風險積累，在困難階段甚至會虧損，從而整體上拉低平均資本回報率。

　　從經濟學關于資源配置的理論來看，商業銀行屬于一種動員儲蓄并把資金再配置出去的媒介性經濟組織。如果能通過某種資本結構和經營管理結構使大型銀行改進對資金的優化配置，它所贏得的效益之大，會遠遠超過任何直接索取或分紅的回報。

　　中國共產黨的十五屆四中全會關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定，鮮明指出了國有企業改革的方向。通過學習，可以領會到國有商業銀行也是國有企業的一種類型。全會的決定，特別是關于從戰略上調整國有經濟布局，推進國有企業戰略性改組、建立和完善現代企業制度，加強和改善企業管理等重要論述，同樣也是對國有商業銀行改革和發展的方針。

　　 國有商業銀行上市的可能性

　　在國內股票市場或在海外股票市場上市發行新股，是對國有商業銀行充實資本并實現股份制改造的一種途徑。從募集股本和建立現代企業制度來講，它是一條有效率的捷徑；從股票市場對上市公司經營水準及其披露要求來講，它又是一個高標準、嚴要求的選擇，必須進行一系列改革和完善才能得以實現。

　　首先，從商業銀行自身的角度來看，必須明確經營目標；建立嚴格且透明的財務會計體系和績效考核體系；改革信貸體制并校正信貸文化，改變大規模產生不良資產的形象；改變機關式的人事干部體制和薄弱的激勵機制；全面加強和完善內部控制；引入外部審計以增加對公眾的透明度，等等。近年來，在黨中央、國務院的領導下，在中國人民銀行的具體指導下，國有商業銀行均在不同程度上大力推進這些內部改革和完善的措施，雖說還有許多未完成的工作，但已邁出了堅實的一步。

　　其次，上市的準備工作將進一步推動國有商業銀行政策環境的改善。首先，財務會計制度要更為合理和透明，使投資人具有信心。這里包括歷史上積累的不良資產所可能最終形成損失的部分，應通過什么樣的財務處理由誰來承擔的問題。第二，稅收政策要實現合理化和公平化。在原有體制下，國有商業銀行的股東和收稅人都是國家，各類稅收和稅后利潤均屬于國家，如何安排似乎關系不大。但引入新投資人后就會要求更為公平、合理的稅收政策。第三，一些不符合現代企業制度的機關式的傳統管理辦法必須加以改變，國有商業銀行將不再作為一種行政機關列入政府行政管理的序列，它們將真正轉變為企業。其實，這些改革也并不陌生，中國已有一些大型國有企業經歷并完成了類似改革，成功地實現了上市。

　　雖然有一些人對中國金融業的健康程度有這樣或那樣的疑問，但人們都看到中國經濟發展的潛力和中國金融業發展的潛力，這種潛力也意味著資本回報率的潛力，意味著12億人口的金融服務業市場中的無限商機。有一些投資者還特別關注那些當前績效并非突出而未來增長潛力很大的投資對象。

　　當然，資本市場常會有出人意料的變化，一些公司在資本市場上籌備的上市行動會因情況發生意外變化而受挫。但應更為看重的是，上市準備工作意味著加速推進上述必要的改革，這種推進意味著對完成上述改革的信心。應該說，無論上市成功與否和何時能成功，上述改革本來也是我們正在要做的事情，更是我們迎接中國加入WTO要做的事情。至于提高資本充足率的途徑，存在多種選擇，通過股份制改革并在股票市場上市增資是一種有效率的選擇，我們必然會充分關注并認真加以研究。

　　此文原載于2000年5月9日《人民日報》，作者時任中國建設銀行行長。（編輯：王彥艷）