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前沿背景
3月5日，剛評出的全國十大維權標兵丘建東向財政部、國家計委、民航總局就50元機場建設費問題遞交行政復議申請書。丘建東稱，征收此費的依據是1995年國務院辦公廳轉發的財政部、國家計委、民航總局《關于整頓民航機場代收各種機場建設基金的意見》；此收費行為屬行政征收的一種，而行政征收的要素之一是要有立法依據。丘建東認為，該意見是
上述三個部門會商一下就出臺的一個聯合文件，既未經人大常委會審議，又未經國務院批復(轉發不等于國務院本身的批準)，文件的合法性值得質疑。于是引發了一場頗受關注的審查“紅頭文件”的案件。
收取50元機場建設費缺乏法律依據
主持人：坐飛機要買機場建設費本已是司空見慣的事情，老百姓一直都對其合理性深信不疑，這已成為一種習慣意識。丘建東以“身”試法對這種習慣意識提出挑戰，從而引發了公眾的共鳴，應該說在深層次上反映了我國公民法治意識的進一步覺醒。
彭浩中(廣州培正商學院法學系)：50元機場建設費不該收。其具體法律依據是：一、征收此費的依據是1995年國務院辦公廳轉發的財政部、國家計委、民航總局《關于整頓民航機場代收各種機場建設基金的意見》。依我國立法法有關規定，該意見屬于涉及兩個以上國務院部門職權范圍事項的聯合規章，但其變相地越過法律的規定制定征收機場建設費用。此外，即使向乘客收取機場建設費是合法的，即行政征收，也不符合行政征收的構成要件：行政征收的對象是負有法律所規定的繳納義務的相對人；行政征收的目的是為保證國家和公共利益的需要。搭乘飛機者是消費者，而不是繳納義務的相對人，而且無法律規定。二、從建設資金費征收的定義分析，向乘客收取機場建設費不屬于建設資金費的征收。建設資金費的征收是國家通過法律確定向特定的相對人征收重點建設資金費，以此來保證國家重點建設資金不足的問題，如重點水利、電力建設項目資金費的征收，重點交通建設資金費的征收等。民航收取機場建設費，是因為建設資金不足嗎？眾所周知，民航系企業，其資金來源廣泛，包括銀行貸款、財政撥款、企業自身盈利等。三、從我國反壟斷法的理論與實踐來看，向乘客收取機場建設費系屬行政壟斷下的壟斷性企業的行為。雖然我國尚未制定反壟斷法，但已有有關反壟斷的規范性文件。從有關反壟斷的規范性文件及國外立法來看，向乘客收取機場建設費，實質是行政機關設立行政性公司，權力與利益的變相結合，以政代企；民航既是公用企業，又是依法具有獨占地位的經營者，向乘客收取機場建設費正是這一壟斷性的表現。
孫理(中國建設建材工會)：到機場乘坐飛機，要交納機場建設費。持公款出差坐飛機的，這50元機場建設費可以報銷，為個人的事坐飛機去探親、旅游的，坐得起飛機，還會在乎50元機場建設費嗎？可是，交費者不提出異議，并不等于這種收費就合理合法。理由有三：
一是不該向老百姓收費。時下的機場建設費是誰坐飛機誰交納，與坐飛機者有直接關系，卻與航空公司無關。而凡乘坐過長途車，在進入高速公路入口處時，均由司機交費，不再向乘客加收這筆費用，原來車票中已含此費用。那么，機場為什么不向航空公司直接收費呢？這筆費用為啥不溶入機票之內呢？是不是機場建設費放進機票內，就提高了機票價格，會影響航空公司的經濟效益，航空公司不愿意呢？
二是航空公司不買賬。機場建設費轉向航空公司收，不僅會提高機票成本，降低與其它交通工具的競爭能力，而且會出現外國航空公司的機場建設費是否該收的問題。如果國外也收機場建設費，那當然沒問題了，如果國外就沒聽說過這筆收費，怎么向外國航空公司張嘴呢？若外國航空公司不交費，國內航空公司就有一百個理由不交費。向航空公司收費不硬氣，只好轉嫁給坐飛機的乘客了。
三是不合法的亂收費應取消。究竟機場建設這筆費用由誰出呢？應該由機場使用者交納，毫無疑問。使用者是各航空公司，由他們交納的是機場使用費(或養護費)。而機場建設費屬于亂收費之列。正確的做法是建設機場之前，可以通過國家批準的發售“機場建設債券”來集資建設，收回投資應向各使用機場的航空公司收取使用費。而向老百姓收建設費，當屬不合法的亂收費，取消這類收費，勢在必行。
王惠玲(安徽省淮北市中級法院)：消費者權益保護法規定消費者有進行公平交易的權利，經營者有不得從事不公平、不合理交易的義務，《關于整頓民航機場代收各種機場建設基金的意見》規定機場提供的格式合同收取機場建設費，損害了消費者的合法權益，這部分內容無效。這樣看來意見是與法律相抵觸的。說到底這都是市場經濟驅動利益最大化的思想在作怪，壟斷行業、壟斷部門利用自己的優勢地位去強迫弱小的被服務方接受顯失公平的合同，以謀取最大限額的利益，并將此指導思想通過部門立法的形式合理化、權威化，實則是侵犯了消費者的權利。這些紅頭文件體現不出政府職能部門在履行為社會服務的職能，無論如何這都是與法律的基本精神相違背的。
法律的生命在于每個公民推動其實施
主持人：權利的實現重于權利的宣告。而要將法律宣告的書面權利變成真實鮮活的現實權利，則要靠每個公民的以身“試”法和挺身護法。在行政復議法1999年10月1日實施后不久，就發生了浙江省杭州市旺實計算機有限公司對公安部等四部局聯合下發的《關于規范“網吧”經營行為加強安全管理的通知》的合法性有疑義，向國務院提請復議的案例，而將行政復議法的法律條文，變成了活生生的國務院審查“紅頭文件”的第一案。今年年初，河北律師喬占祥就國家計委批準鐵道部春運期間火車票漲價行為的合法性，向鐵道部申請行政復議，從而引起社會的廣泛關注。現在，丘建東又對財政部、國家計委、民航總局《關于整頓民航機場代收各種機場建設基金的意見》的合法性提出了復議申請，這的確具有非常積極的意義。
袁曙宏(國家行政學院法學部教授、博士生導師)：上述現象可以說明：(1)單個的普通公民成為推動法律實施的重要力量；(2)從對特定造假、售假的公民、法人違法行為的打擊上升到對行政機關違法行為的申請復議；(3)從對行政機關具體行政行為的申請復議發展到對具有普遍約束力的抽象行政行為的申請復議。
應當說，依據行政復議法第七條的規定，丘建東作為購買了機場建設費的消費者，已具備了作為復議申請人的主體資格。爭論的焦點可能在于誰應當是被申請人？有無作為復議審查對象的具體行政行為？由于行政復議法規定對抽象行政行為申請復議必須有具體行政行為的中介，因而售機場建設費行為是否是具體行政行為，機場是否是法律、法規授權的行政主體，是否有具體行政行為的中介，就成為丘建東能否申請復議的關鍵。
我認為，如果嚴格按照行政復議法第七條的規定，丘建東現在不經過具體行政行為的中介，而直接對國務院有關部門或直屬機構的抽象行政行為提出復議申請，似乎還有法律上難以逾越的障礙。但如果根據行政復議法第六條第一款第九項的規定，丘建東申請國務院有關部委局履行法定職責，禁止所有機場收取機場建設費，并同時申請撤銷抽象行政行為，則應屬于行政復議法的受案范圍。
毋庸諱言，我國現行行政復議法對抽象行政行為的復議規定尚不完善。我們既要逐步取消具體行政行為的中介，又要逐步將復議審查對象擴大到規章甚至行政法規，還要逐步將對抽象行政行為的審查擴大到行政訴訟。
為了推動我國行政復議制度的健康發展，我們必須創造良好的社會環境和公民積極參與的機制。從某種角度而言，沒有良好的社會環境，沒有公民的積極參與，行政復議制度就會變成空中樓閣。當前，我們需要在經濟體制、法治意識等方面來綜合營造行政復議制度發展的肥沃土壤。
周陸軍(中南財經政法大學法學院)：行政征收的要素之一是要有立法依據。即使收費有立法依據，是否就能直接向行政相對人征收機場建設基金？我認為，征收機場建設基金前應進行聽證。目前，我國行政征收程序中尚無聽證制度的規定。不過，我國行政處罰法已確立了聽證制度。因此，行政處罰聽證的實踐可以為我們在行政征收程序中規定聽證制度提供可行性經驗。(本期主持人肖黎明)
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