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供暖問題牽涉到千家萬戶。從表面上看，它只是一個(gè)簡單的供給熱力與使用熱力的合同關(guān)系，但從社會(huì)綜合治理的角度上看，供暖卻是個(gè)復(fù)雜的歷史問題、經(jīng)濟(jì)問題和法律問題———
隨著一年一度供暖季的到來，供暖糾紛也重新回到人們的視野，燃油、煤炭價(jià)格的上升，使得供暖問題更是成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。記者從北京市海淀法院了解到，自2001年北京
市法院系統(tǒng)開始受理供熱合同糾紛案件以來，追索供暖費(fèi)引發(fā)的糾紛呈逐年上升趨勢。以海淀區(qū)人民法院為例，2001年為102件，2002年為372件，2003年277件，2004年到10月1日止此類案件已經(jīng)上升到523件，訴訟爭議總標(biāo)額近1000萬元。供暖問題牽涉到千家萬戶，從表面上看，供暖問題只是一個(gè)簡單的供給熱力與使用熱力的合同關(guān)系，但從社會(huì)綜合治理的角度上看，供暖卻是個(gè)復(fù)雜的歷史問題、經(jīng)濟(jì)問題和法律問題。
供熱糾紛愈演愈烈
1994年8月，為了保證采暖用戶的正常采暖，維護(hù)供暖單位的合法權(quán)益，北京市政府發(fā)布了《北京市住宅鍋爐供暖管理規(guī)定》，這是首次以地方政府法規(guī)的形式確立了北京市住宅鍋爐供暖管理的基本模式。然而，從那時(shí)至今的10年里，供暖費(fèi)的收取并沒有因?yàn)檫@項(xiàng)法規(guī)的出臺(tái)而得到很好的解決，反而因此而產(chǎn)生的糾紛愈演愈烈，成為棘手的社會(huì)問題。
每年供暖季開始之際，北京市供暖辦都要牽頭組織有關(guān)單位召開一次協(xié)調(diào)會(huì)，通過雙方之間的相互協(xié)商、以及行政監(jiān)督、財(cái)政支持等手段協(xié)調(diào)解決供暖費(fèi)清欠難的問題，保證每年的按時(shí)供暖。到2001年，北京市法院系統(tǒng)開始受理供熱合同糾紛案件，司法介入成為調(diào)整這一矛盾的手段之一。
在海淀法院主持召開的供、采暖雙方合法益司法保護(hù)座談會(huì)上，民四庭庭長杭濤告訴記者，這些供熱糾紛主要包括兩個(gè)方面：一是供熱方不按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)、足時(shí)為用戶供暖，并保證一定的溫度所產(chǎn)生的糾紛；另一方面，在供熱成本逐年上漲的情況下，因部分用戶長期拖欠、拒交供暖費(fèi)，導(dǎo)致供熱方入不敷出、疲于多方追索而引起的糾紛。有時(shí)候上述兩個(gè)方面有也互為因果，如用戶因?yàn)楣┡瘻囟炔粔蛞缶芨豆┡M(fèi)，或者供熱方因?yàn)闊o法收到足額的供暖費(fèi)而對某個(gè)范圍內(nèi)的用戶采取限制供暖。
供暖費(fèi)用誰來埋單
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，單位為所有本單位職工支付集中供暖費(fèi)用。行政單位、事業(yè)單位施行的是財(cái)政全額劃撥，而企業(yè)施行的也是國家財(cái)政負(fù)責(zé)成本、受益統(tǒng)一調(diào)度的經(jīng)營管理模式，所以企業(yè)的這項(xiàng)供暖費(fèi)用最終也是由國家來承擔(dān)。
上世紀(jì)90年代，大部分國企都施行了股份制改造，企業(yè)被推向市場，隨著政府與企業(yè)的脫鉤，支付供暖費(fèi)的責(zé)任便由政府落到了企業(yè)的頭上。隨著商品房的興起，購買商品房的個(gè)人支付供暖費(fèi)已成順理成章的事情。
因此，目前的現(xiàn)狀就是，國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、部分企業(yè)的職工依然享受著個(gè)人不付費(fèi)的采暖，而部分人卻已開始自己付費(fèi)。堅(jiān)持認(rèn)為供暖是一項(xiàng)社會(huì)主義福利的觀念已不合時(shí)宜，因?yàn)樯鐣?huì)福利的基本要求就是普遍性，一部分人自費(fèi)采暖，另一部分人享受免費(fèi)采暖，這種福利就已背離了社會(huì)福利的本質(zhì)。
但現(xiàn)實(shí)的難題是，大部分老百姓已經(jīng)習(xí)慣了免費(fèi)采暖這項(xiàng)早已經(jīng)不是社會(huì)福利的“福利”。特別是那些退休、下崗職工完全有理由相信，免費(fèi)采暖是他們所享有的社會(huì)保障體系中的一部分。而政府出于穩(wěn)定和惠民的考慮，也將每年4個(gè)月的保證供暖、安全過冬視為一項(xiàng)具有政治色彩的任務(wù)來抓。真正的交易雙方———作為供暖方的熱力公司和“埋單方”的職工所在單位(不包括國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位)卻陷入了困境：供暖方成本上漲，收費(fèi)難，且無法單方面停暖(由于管道連通問題，供暖方是無法單方面切斷某些拒交供暖費(fèi)的用戶的熱力供應(yīng)，有關(guān)政策也不允許單方面停暖)，導(dǎo)致入不敷出，負(fù)債經(jīng)營。職工所在單位改制后，與職工的關(guān)系改為合同制后再為其支付其供暖費(fèi)，于理不符。隨著設(shè)備和能源價(jià)格的不斷上漲，供暖費(fèi)用水漲船高，日漸高昂的供暖費(fèi)已成為企業(yè)的一項(xiàng)重要負(fù)擔(dān)。
法律調(diào)整結(jié)合市場運(yùn)作
2003年年底，建設(shè)部等8部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于城鎮(zhèn)供熱體制改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，其中明確提出，城鎮(zhèn)供熱體制改革試點(diǎn)的指導(dǎo)思想是：“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)用熱商品化、供熱社會(huì)化，逐步建立符合我國國情、適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的城鎮(zhèn)供熱新體制”，并提出“停止福利供熱，實(shí)行用熱商品化、貨幣化”的4項(xiàng)工作。由此可以看出，將供暖徹底推向市場，將供暖行為完全交給合同來調(diào)整，已經(jīng)列入了我國供暖體制改革的時(shí)間表。
杭庭長告訴記者，過去，供暖關(guān)系一直屬于國家政策范疇，每隔一段時(shí)間由國務(wù)院及其有關(guān)部門、政府下發(fā)通知、轉(zhuǎn)批報(bào)告等文件，通過政策進(jìn)行調(diào)整。1997年新中國首部《合同法》問世，其中在分則部分，專門制定了關(guān)于“供用熱力合同”的民事法律規(guī)范，至此供暖關(guān)系正式納入民事法律的調(diào)整范圍。從政策到合同的轉(zhuǎn)變?yōu)槲覀兲崾玖藦氐捉鉀Q供暖問題的一個(gè)方向，即將供暖行為逐漸納入市場軌道，通過民事法律并配以專門的具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)法、行政法來維護(hù)供暖關(guān)系雙方的合法權(quán)益。
但是僅靠民事法律不能全部解決供暖關(guān)系的所有問題，因?yàn)楣┡芯哂衅渖鐣?huì)性，同時(shí)也是個(gè)歷史問題，所以應(yīng)當(dāng)同時(shí)制定相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)法和行政法，來平衡社會(huì)群體的利益沖突。比如將供暖費(fèi)補(bǔ)貼作為城市居民最低生活保障措施，用社會(huì)保障立法加以規(guī)范，對于供暖價(jià)格的浮動(dòng)，應(yīng)當(dāng)通過《價(jià)格法》及其配套法規(guī)制定聽證程序加以規(guī)范。
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