食品質(zhì)量安全已經(jīng)成為當(dāng)前全社會(huì)關(guān)注的重要問題。2001年以來，國家質(zhì)檢總局開始實(shí)施食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度，食品質(zhì)量監(jiān)督管理開拓了新局面。同時(shí)，我們也要清醒地看到，食品質(zhì)量安全狀況仍不容樂觀，需要對(duì)這一領(lǐng)域存在的問題加以科學(xué)、深入地分析，以便質(zhì)檢部門進(jìn)一步提高食品質(zhì)量監(jiān)督管理的有效性。

　　我國食品產(chǎn)業(yè)的特殊性加大了食品質(zhì)量安全綜合監(jiān)督管理的難度

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　　中華民族獨(dú)特的飲食習(xí)慣形成了中國食品產(chǎn)業(yè)的獨(dú)自特點(diǎn)———以熱烹飪?yōu)橹鳌⒓彝ブ谱髋c工廠生產(chǎn)相結(jié)合。這種特點(diǎn)決定了中國食品質(zhì)量管理的特殊難度和復(fù)雜性。

　　1．食品生產(chǎn)加工的原始性、簡單化是影響規(guī)范食品生產(chǎn)秩序的重要原因。參照家庭制作方式，以小作坊加工為基礎(chǔ)發(fā)展起來的中國傳統(tǒng)食品業(yè)長期保留著原始加工的簡單化、隨意性特點(diǎn)。盡管隨著科技發(fā)展，食品加工引進(jìn)了大量先進(jìn)技術(shù)和現(xiàn)代生產(chǎn)與管理理念，但是以小企業(yè)為主流、小作坊大量存在的局面卻沒有根本改變。據(jù)統(tǒng)計(jì)，食品行業(yè)中小型企業(yè)約占90％以上，尤其是傳統(tǒng)食品業(yè)小型企業(yè)最多。這也是導(dǎo)致食品產(chǎn)業(yè)規(guī)范性較差的一個(gè)重要因素。準(zhǔn)家庭式制作、小作坊、小食攤、小型生產(chǎn)企業(yè)和現(xiàn)代化大型食品企業(yè)并存的現(xiàn)狀，影響著人們對(duì)食品質(zhì)量管理的認(rèn)識(shí)，降低了食品生產(chǎn)者以至消費(fèi)者對(duì)食品加工質(zhì)量的要求，這也是為什么人們對(duì)飲食環(huán)境和食品質(zhì)量中存在的“常見”問題能夠“容忍”的原因之一。

　　2．我國食品的多種供應(yīng)渠道和市場形式增加了食品質(zhì)量監(jiān)督管理的難度。

　　中國飲食的豐富食譜和熱烹調(diào)為主的食品加工方式，導(dǎo)致形成食品產(chǎn)業(yè)較長的生產(chǎn)鏈和復(fù)雜的供應(yīng)鏈。在中國則出現(xiàn)多種食品市場形態(tài)和渠道：

　　第一類，生鮮食品和食品原料市場。菜、果、肉、蛋、水產(chǎn)品、米、谷等多種供人們生用或作食品加工的原料，基本直接源于農(nóng)畜產(chǎn)品。這些食品原料供應(yīng)以散布城鄉(xiāng)的集貿(mào)市場為主，少量在超市銷售。其質(zhì)量基本取決于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理，其流通也較混亂，質(zhì)量監(jiān)督管理難以到位。

　　第二類，副食品市場。我們常說的“副食品”，主要指加工肉制品、乳制品、調(diào)味品、配料、飲料、糕點(diǎn)等，其供應(yīng)渠道以超市、食品商店為主。這些產(chǎn)品基本都是工業(yè)產(chǎn)品，在《產(chǎn)品質(zhì)量法》調(diào)整范圍內(nèi)，所以質(zhì)量技監(jiān)部門、工商部門對(duì)其監(jiān)督檢查較多，監(jiān)管力度相對(duì)較大。但由于副食品品類多、生產(chǎn)工藝差異大、產(chǎn)品發(fā)展變化快、利潤相對(duì)高，客觀上形成的造假空間也較大；再加上不斷更新的品種各異化、包裝多樣化等情況增加了群眾鑒別食品質(zhì)量的難度，所以在這個(gè)領(lǐng)域發(fā)生的假冒偽劣及質(zhì)量問題較多，約占食品質(zhì)量問題的60％以上。

　　第三類，主食市場。中國人所說的“主食”意指充饑需要的糧食類制品，如饅頭、米飯等。這些產(chǎn)品除多由家庭制作外，基本以飯店加工供應(yīng)為主，少量在超市出售。從目前情況看，制作主食類食品的原料存在一些突出問題，如面粉中添加劑超標(biāo)、大米過量使用增光劑等，給原料加工生產(chǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管提出了新課題。

　　食品生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)能力和質(zhì)保條件是保證食品質(zhì)量安全的關(guān)鍵。但是一些地方為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，放松對(duì)食品企業(yè)開業(yè)條件的審查，導(dǎo)致一些企業(yè)粗制濫造，甚至搞假冒偽劣。近年來，執(zhí)法部門檢查發(fā)現(xiàn)的食品造假企業(yè)大多數(shù)有正式的營業(yè)執(zhí)照或其他行政審批手續(xù)。不具備保證產(chǎn)品質(zhì)量條件的企業(yè)不經(jīng)過審查就批準(zhǔn)開業(yè)后果是嚴(yán)重的，一是，食品質(zhì)量問題的危害難以避免；二是，質(zhì)量技監(jiān)部門不了解企業(yè)質(zhì)量保證情況，無法從源頭實(shí)施有效監(jiān)督管理。不具備質(zhì)量保證條件的企業(yè)開業(yè)后再取消其資質(zhì)更是困難。質(zhì)量技監(jiān)部門沒有“取締”的法律手段，提請(qǐng)其他部門配合也較難落實(shí)；地方保護(hù)主義更是實(shí)施市場退出機(jī)制的主要阻力。這就導(dǎo)致一些造假企業(yè)屢查屢犯，成為危害市場經(jīng)濟(jì)秩序的主要根源。

　　國家提出從源頭抓質(zhì)量的要求以來，質(zhì)量監(jiān)督部門的工作任務(wù)有了很大變化。質(zhì)量監(jiān)督總體要求從揭露問題為主變?yōu)榻鉀Q問題為主，從“事后算賬”為主變?yōu)椤笆虑鞍殃P(guān)”為主，特別是監(jiān)督管理工作責(zé)任要求加強(qiáng)，這就意味著質(zhì)量監(jiān)督工作必須從單純監(jiān)督檢查向全方位的監(jiān)督管理及服務(wù)轉(zhuǎn)變。質(zhì)量技監(jiān)工作既要擴(kuò)大覆蓋面，又要增加工作深度，要求提高了，工作量增大了，執(zhí)法資源不足的問題尤顯突出。

　　執(zhí)法監(jiān)督資源不足的主要表現(xiàn)：

　　一是信息來源不足。質(zhì)量監(jiān)督部門獲得企業(yè)違法行為信息的方法主要是以技術(shù)檢驗(yàn)為手段的監(jiān)督檢查。但是，想通過檢驗(yàn)得到所有產(chǎn)品質(zhì)量信息是不現(xiàn)實(shí)的。按照新的要求重新組織隊(duì)伍，全面落實(shí)巡查工作，一時(shí)也力不從心。社會(huì)舉報(bào)是另外一條重要途徑，但是當(dāng)前群眾舉報(bào)較少，相當(dāng)多的消費(fèi)者認(rèn)為價(jià)格便宜的食品問題不值得舉報(bào)。在執(zhí)法部門和消費(fèi)者協(xié)會(huì)受理的舉報(bào)中，食品占比例就很小。再是舉報(bào)的問題多數(shù)已形成后果、造成危害，信息滯后，難以滿足從源頭抓質(zhì)量的需要。

　　二是處理食品造假問題的執(zhí)法手段偏軟。質(zhì)量技監(jiān)部門處理食品質(zhì)量問題主要以《產(chǎn)品質(zhì)量法》為法律依據(jù)。但是，由于個(gè)體業(yè)戶造假成本低、產(chǎn)品轉(zhuǎn)移快、又沒有規(guī)范的賬目管理，按照《產(chǎn)品質(zhì)量法》處罰總量不大，難以“傷筋動(dòng)骨”，更談不上“傾家蕩產(chǎn)”。這個(gè)問題在食品領(lǐng)域尤其突出。反而，對(duì)一些大型正規(guī)企業(yè)，一旦發(fā)生一般質(zhì)量問題，處罰額度卻很大。這就影響了行政執(zhí)法主要目的的實(shí)現(xiàn)。

　　三是檢驗(yàn)成本過高，行政撥款不足。隨著物價(jià)提高，產(chǎn)品檢驗(yàn)成本越來越高。一般情況下，一個(gè)批次的產(chǎn)品檢驗(yàn)費(fèi)用約千元左右。《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定，監(jiān)督抽查經(jīng)費(fèi)由財(cái)政撥付。若省級(jí)財(cái)政每年撥款100萬元，僅能安排1000批次左右的檢查任務(wù)，覆蓋約500個(gè)企業(yè)。用于質(zhì)量監(jiān)督的財(cái)力明顯不足。

　　堅(jiān)持實(shí)行食品生產(chǎn)許可證制度，積極推行食品企業(yè)開業(yè)審查

　　國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量工作若干問題的決定》明確要求“試行企業(yè)開業(yè)審查制度”。食品企業(yè)最需要實(shí)行嚴(yán)格的開業(yè)審查。為此，要繼續(xù)抓好食品生產(chǎn)許可證制度。實(shí)施食品生產(chǎn)許可證制度，可以通過對(duì)企業(yè)質(zhì)量保證能力的審查，切實(shí)增強(qiáng)質(zhì)量把關(guān)效果。同時(shí)根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)實(shí)行行政許可的產(chǎn)品企業(yè)的監(jiān)督檢查，從而加大發(fā)證后監(jiān)督的力度。要把企業(yè)質(zhì)量保證條件審查作為頒發(fā)食品企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的前置條件。在加強(qiáng)準(zhǔn)入企業(yè)的日常監(jiān)督管理的同時(shí)，還要落實(shí)食品質(zhì)量市場退出的措施。市場退出最終要落實(shí)在工商部門吊銷營業(yè)執(zhí)照等措施上。為此，要著力建立質(zhì)量技監(jiān)部門與工商行政管理部門的聯(lián)席會(huì)議制度或信息溝通制度，定期進(jìn)行有關(guān)新建、改建食品企業(yè)和質(zhì)量監(jiān)督檢查的信息交流，以利質(zhì)量技監(jiān)部門及時(shí)安排質(zhì)量監(jiān)督檢查計(jì)劃和工商部門及時(shí)落實(shí)吊銷營業(yè)執(zhí)照的措施。兩個(gè)部門的工作聯(lián)系應(yīng)當(dāng)通過立法或建立有效制度予以保證。

　　建好區(qū)域性企業(yè)質(zhì)量檔案，實(shí)施分類監(jiān)管

　　抓好農(nóng)村、街道、園區(qū)質(zhì)量工作，必須及時(shí)掌握區(qū)域性經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)企業(yè)質(zhì)量情況。因此要在建立企業(yè)質(zhì)量檔案的同時(shí)，建好區(qū)域質(zhì)量檔案。通過調(diào)查了解區(qū)域性經(jīng)濟(jì)問題特別是有嚴(yán)重質(zhì)量問題甚至造假售假問題的經(jīng)濟(jì)區(qū)域情況，開展經(jīng)常的有針對(duì)性的質(zhì)量監(jiān)督，避免發(fā)生社會(huì)影響嚴(yán)重的事件；同時(shí)針對(duì)區(qū)域性經(jīng)濟(jì)情況，對(duì)企業(yè)建立管理措施，分級(jí)分類實(shí)施管理。對(duì)專業(yè)性、規(guī)模化的問題及時(shí)組織進(jìn)行專項(xiàng)治理。

　　在有限資源條件下，質(zhì)量監(jiān)督管理絕不能平均使用資源，必須進(jìn)一步集中目標(biāo)、縮小視野，以加大力度，突出實(shí)效。當(dāng)前，國家質(zhì)檢總局對(duì)抓好重點(diǎn)已提出明確要求，但是基層工作落實(shí)不到位。為此，一是要加強(qiáng)思想教育，端正業(yè)務(wù)工作指導(dǎo)思想，把提高實(shí)效放到重要位置。二是要切實(shí)落實(shí)分類監(jiān)管措施，抓好監(jiān)管突破口。

　　實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)控，關(guān)鍵是監(jiān)控點(diǎn)設(shè)在哪里？一是抓好重點(diǎn)產(chǎn)品。在國家提出的重點(diǎn)產(chǎn)品目錄基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步把食品作為監(jiān)控重點(diǎn)。二是要抓好重點(diǎn)企業(yè)。食品質(zhì)量監(jiān)控的重點(diǎn)企業(yè)是小型企業(yè)、個(gè)體企業(yè)和城鄉(xiāng)結(jié)合部的企業(yè)，以及產(chǎn)品質(zhì)量控制難度較大、社會(huì)反映質(zhì)量問題較嚴(yán)重的產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)。三是要抓好重點(diǎn)環(huán)節(jié)。工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域要把食品原材料、添加輔料作為監(jiān)控重點(diǎn)，改變過去只對(duì)出廠產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)督檢查的做法。流通領(lǐng)域要重視農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)控，從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化工作抓起；全面加強(qiáng)市場流通的肉制品、乳制品等衛(wèi)生監(jiān)督，加強(qiáng)衛(wèi)生防疫檢查；重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)集貿(mào)市場和超市銷售食品監(jiān)督管理的力度。四是抓好重點(diǎn)問題。質(zhì)量監(jiān)督管理部門要區(qū)別對(duì)待產(chǎn)品內(nèi)在質(zhì)量問題和知識(shí)產(chǎn)權(quán)問題。在執(zhí)法資源不足情況下，應(yīng)當(dāng)把解決產(chǎn)品內(nèi)在質(zhì)量問題放在首位，對(duì)涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的問題盡量通過別的渠道解決。其他能夠作為民事責(zé)任處理的問題，也盡量通過法院或社會(huì)組織來解決，不再過多占用行政機(jī)關(guān)的精力。五是要研究建立對(duì)重點(diǎn)監(jiān)管工作的考核制度。

　　全面發(fā)揮法律效能，提高食品質(zhì)量安全監(jiān)管效果處理食品質(zhì)量案件，一是要解決“重行政、輕刑事”問題。一些重大食品質(zhì)量案件因取證難，行政處罰力度較小，難以達(dá)到懲戒目的。因此，要著重解決案件移送難的問題，加大刑事辦案力度，通過追究刑事責(zé)任，嚴(yán)懲食品違法行為。

　　二是要重視標(biāo)準(zhǔn)化工作，重視《標(biāo)準(zhǔn)化法》等法律法規(guī)的使用。要把《標(biāo)準(zhǔn)化法》作為食品質(zhì)量監(jiān)督的主要法律依據(jù)。《產(chǎn)品質(zhì)量法》與《標(biāo)準(zhǔn)化法》有著各自不同的適用范圍。從立法宗旨和執(zhí)法實(shí)踐看，《產(chǎn)品質(zhì)量法》主要適用于追究質(zhì)量責(zé)任，也就是“事后算賬”；《標(biāo)準(zhǔn)化法》更適用于規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營過程，也就是“事前把關(guān)”。用好《標(biāo)準(zhǔn)化法》，有利于從源頭對(duì)食品質(zhì)量特別是對(duì)食品原料質(zhì)量進(jìn)行規(guī)范。為此，標(biāo)準(zhǔn)化法律法規(guī)要進(jìn)一步完善，要強(qiáng)化有關(guān)生產(chǎn)過程中執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定義務(wù)的要求及制約措施；質(zhì)檢部門要研究通過全面實(shí)施《標(biāo)準(zhǔn)化法》加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督的具體措施。當(dāng)前，死板地按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督已經(jīng)不適應(yīng)群眾對(duì)質(zhì)量技監(jiān)工作的要求，為此，還要研究解決建立完善適用于打假和質(zhì)量監(jiān)督工作需要的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)問題。

　　三是加強(qiáng)行業(yè)性質(zhì)量管理工作。在側(cè)重行政執(zhí)法手段同解決質(zhì)量問題的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)和完善標(biāo)準(zhǔn)貫徹和行業(yè)性質(zhì)量整頓等工作。質(zhì)檢部門一方面要認(rèn)真研究落實(shí)行業(yè)質(zhì)量職能向質(zhì)量技監(jiān)部門轉(zhuǎn)化的具體措施；一方面要注重發(fā)揮現(xiàn)有行業(yè)主管部門和行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。要根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》有關(guān)規(guī)定提出具體要求和實(shí)施意見；要完善監(jiān)督檢查不合格企業(yè)后處理工作的有關(guān)規(guī)定，重新明確有關(guān)部門的職責(zé)；對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的職能要求也應(yīng)做到規(guī)定。對(duì)食品等重點(diǎn)產(chǎn)品要采取特殊措施，加強(qiáng)行業(yè)性整頓和后處理工作，并且建立責(zé)任制度進(jìn)行考核。

　　四是把質(zhì)量與打假行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制落實(shí)到農(nóng)村、街區(qū)和經(jīng)濟(jì)園區(qū)。發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重質(zhì)量問題，要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。要把教育農(nóng)民放在重要地位，讓群眾掌握監(jiān)督手段和監(jiān)督主動(dòng)權(quán)。

　　食品質(zhì)量監(jiān)督管理體制是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分。各級(jí)政府和質(zhì)量監(jiān)督管理部門要認(rèn)真研究解決監(jiān)督管理體制建設(shè)中的問題，從法制、組織以及工作策略和方法上對(duì)原有的質(zhì)量監(jiān)管工作體制進(jìn)行改革、完善，樹立明確的戰(zhàn)略指導(dǎo)思想，為完成食品質(zhì)量安全監(jiān)督管理任務(wù)做出努力。（本文作者為山東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局副局長）

　　作者：楊 復(fù)

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