小浪底建管局：工程是水利部門建造、管理，“沒有大壩就沒有一坑水”，門票理應由水利部門收取

　　孟津縣、濟源市：工程是國家投資興建的，不是某個單位、部門的私產，門票當然由兩岸旅游部門收取

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　　外灘記者 王洪偉/河南濟源、孟津報道

　　“看長江看三峽，看黃河看小浪底！”這是旅游界對中國兩大江河旅游資源的評價。

　　2004年6月19日9時，隨著黃河小浪底水庫的明流洞、排沙洞閘門的徐啟，波瀾壯闊的黃河第三次調水調沙試驗拉開帷幕，成千上萬的國內外游客涌向小浪底，再次引發小浪底旅游高潮。

　　6月23日，《外灘畫報》記者從河南洛陽驅車趕往古城西北30公里外的小浪底。一名自稱叫盧巧的孟津女“講解員”，以20元的“導游價”，帶記者進入了小浪底風景區。

　　盧巧告訴記者，小浪底風景區分三大片：南邊屬于洛陽孟津縣；北邊屬于河南濟源市；小浪底建管局管轄的大壩附近的景點。

　　進入風景區的入口處，兩個售票窗口讓記者頗為犯難。在入口處的右側樹立的一塊大招匾上，明確寫著“小浪底風景區門票50元/人”，但緊挨招匾卻并列著兩個售票亭，其中一亭的側面標著孟津縣文化旅游局懸掛的“購票須知”：黃河小浪底風景區門票20元(不含A票景點)；黃河小浪底大壩游覽區A票30元(含大壩、大壩公園、小浪底愛國主義展廳)。售票員說：“20元是孟津收的，30元是小浪底建管局收的。”于是，記者進入風景區不得不購買兩張門票。

　　在濟源方向進入小浪底風景區的北入口處，與南入口處的情形如出一轍。門票價格也是50元，不同的是其中的“20元”變成為“濟源收的”；“30元”還是由小浪底建管局征收。

　　因為黃河調水調沙，按照有關部門的通告，6月15日至7月10日小浪底庫區禁止游船出航，所以記者無幸登船一游被譽稱“黃河小三峽”的小浪底。但記者調查發現，在景區內的洛陽小浪底中心碼頭、張嶺碼頭、桐樹嶺碼頭，游船仍然大量存在，游客“登船費”從30元到80元不等。

　　門票之戰

　　小浪底風景區為什么要實行這種怪異的門票收費方式？

　　小浪底水利樞紐工程1991年9月開始前期工程施工，2001年12月31日主體工程全部竣工。1997年黃河截流、1999年大壩建成后，工程周圍形成的272平方公里浩瀚水域，以高峽平湖、港灣交錯呈現出獨特的北國江南景觀。水域南北兩岸的洛陽孟津縣、濟源市旅游業驕傲地喊出了“南有長江三峽，北有黃河三峽”的口號。

　　在小浪底運轉后的短短幾年間，小浪底建設管理局在庫區內建起了壩后公園，在洛陽市投資建設了三星級涉外酒店——小浪底大廈；在小浪底水壩1公里處興建了一座庭院式涉外級賓館——小浪底賓館。按照小浪底建管局的相關網站介紹，小浪底庫存區蓄水后，建管局旅游車隊曾擁有100多輛豪華旅游面包車和小轎車，還購買了“龍門號”和“太行號”兩艘豪華游船，是當時黃河上、同時也是小浪底庫區僅有的高檔次、豪華快速旅游船。

　　與此同時，洛陽市孟津縣、濟源市的旅游局、交通局等部門也紛紛在小浪底建起了方便游客出行的客運碼頭、度假村，各自為政的小浪底風景區旅游規劃風起云涌。

　　小浪底旅游資源之爭由此生發。

　　1999年間，小浪底建管局設立的門票收費站與孟津縣、濟源市兩地旅游局設立的收費站，分別一起建在了壩區的南北進口處。兩地與小浪底建管局的小浪底利益之爭，在門票應由誰收這個問題上突出爆發了。

　　幾方多次協調難以達成一致。

　　2001年2月，由河南省政府有關方面牽頭，成立了河南省黃河小浪底風景區管理委員會，對風景區的發展前景進行總體規劃。2001年3月，為了協調小浪底景區各方的關系，河南省旅游局在小浪底進駐成立“河南省黃河小浪底風景區旅游管理局”，負責協調黃河小浪底風景區旅游市場管理、監督風景區規劃的實施，冀望由此解決孟津、濟源兩地政府部門與小浪底建管局在小浪底旅游資源方面的爭端。河南省政府出面協調，敲定了一個折衷方案：由一方統一收取60元門票，各方按比例分成。

　　然而缺乏互信，雙方矛盾不久再度爆發。2001年，在小浪底建管局的請示下，原國家計委和水利部下文禁止在小浪底庫區搞旅游，小浪底建管局下屬的旅游公司及有關設備被撤消、轉賣。但南北進出口收費站卻仍然存在，并各收各的票。直到今年4月，統一收取60元門票的折衷結果依然不了了之。

　　今年“五一”黃金周前，經河南省長辦公會議協調，決定實行A、B票制度，建管局收取30元的票價，其中比例分成是：小浪底建管局65%，孟津或濟源35%，省黃河小浪底風景區旅游管理局5%；20元門票北入口由濟源旅游局收取、南入口由孟津旅游局收取，比例不再分割。

　　但這種怪異的門票收費方式，在今年的“五一”黃金周期間，備受游客指責。據濟源市旅游局有關人士介紹，“五一”黃金周期間，游客持他們發售的20元門票根本進不了門，在建管局設立的售票口前就被攔住了；即使買了地方的門票進了大門，但到景區內具體景點時，建管局方面的工作人員往往無故刁難。

　　2004年5月1日黃金周第一天，全國假日辦的《“五一”黃金周假日旅游信息通報第1號》就披露說：多名游客多次投訴河南黃河小浪底景區。

　　實際上，“五一”黃金周期間，小浪底建管局就發現，按新確定比例執行后，他們的門票收益遠遠低于地方旅游部門的門票收益，于是不滿又一次萌發。

　　各方利益

　　小浪底建管局認為，小浪底工程是水利部門建造，由水利部門負責管理，“沒有大壩就沒有一坑水”，理應由水利部門收取門票。孟津、濟源的旅游部門則認為，小浪底工程是國家投資興建的，不是某個單位、部門的私產，小浪底既然它落戶河南，理應歸屬河南旅游資源，應由河南統一規劃，由濟源市、洛陽孟津縣共同管理。門票自然由旅游部門收。

　　小浪底建管局局辦負責接待的田育寅科長表示：“強烈反對稱小浪底為‘風景區’的提法！”

　　田育寅進一步解釋說：“小浪底工程從設計上就只有防洪、防凌、減淤、供水、灌溉和發電六大功能，設計和建設上都沒有‘旅游’這項功能！”

　　小浪底建管局堅持必須要擁有小浪底風景區的管理權，門票最好以“建管局為6、地方為4”的比例分成，但孟津、濟源方面也主張擁有小浪底風景旅游的管理權，更不同意“六 四”分成比例。

　　孟津文化旅游局副局長楊長生的看法實際上代表了孟津、濟源兩地政府部門的主要態度。他告訴記者，小浪底工程移民涉及河南、山西兩省8個縣(市)，29個鄉(鎮)，182個行政村,施工區和淹沒區移民共計靜態18.8萬人，動態20萬人。因為是國家級水利工程，當年對農民的補償費用很低。為了不影響工程進度，地方政府為移民工作做了大量工作。如果小浪底是旅游業用地，那樣低的補償標準地方政府和農民肯定是不會同意。

　　河南省黃河小浪底風景區旅游管理局進駐小浪底三年多來，但協調作用不明顯。濟源市有關人士還毫不客氣地說：“省局進駐小浪底沒有起到積極作用，反而幫了不少倒忙。”河南省黃河小浪底風景區旅游管理局副局長侯世濤也向記者抱怨說：“我們是一個正處級單位，夾在三個廳級單位之間，根本沒有協調力度，我們提出了不少很好的建議，但是根本沒人打算聽。”

　　侯世濤認為，小浪底水庫設計早，當年國內旅游業還沒有這么熱，設計者根本沒有考慮到“旅游”這一建成功能，也沒有在設計里明確建成后旅游資源的管理主體，導致今天小浪底旅游資源紛爭。

　　他說：“小浪底如果沿襲三峽旅游資源的管理方式，風景區由建管局管理，地方對口的旅游、文化、交通、工商、稅務等部門對口監督管理風景區，這就少了不少麻煩。”

　　河南省旅游局一主要領導曾向記者表示，地方旅游部門的決心非常大，為了維護小浪底景區的整體旅游環境和河南省的旅游整體形象，必要時，他們準備放棄收取小浪底景區的門票。

　　但放棄門票收益，并不等于放棄對小浪底旅游資源的話語權。

　　如火如荼的旅游開發

　　在門票爭端相持不下的同時，洛陽、孟津縣、濟源市甚至山西部分縣市已經雄心勃勃地各自規劃起自己的“小浪底旅游規劃”。

　　洛陽市“十五”旅游產業發展規劃把小浪底道路、碼頭、綠化、通訊、供電、環衛、環保、排水等基礎設施建設，統統列入全市旅游業十大重點建設工程。

　　孟津縣把小浪底風景區的開發建設作為全縣旅游發展的龍頭，近年來，該縣先后投資1.5億元,建設了大批景區道路、供水、供電、通訊等設施，也通過招商引資等方式，建立了一些森林公園、碼頭、度假村等。目前更大規模的景區招商引資工作正在緊鑼密鼓地運作。該縣設想：以小浪底風景旅游區納入洛陽市拉大城市框架規劃為契機，到“十五”末，全縣接待游客量達100萬人次左右，年均遞增20%，全縣旅游業綜合收入達到1.8億元左右，占全縣GDP的5%以上。

　　孟津縣旅游局副局長楊長生說：“其實地方政府看中小浪底的并不是那點門票收入，而是小浪底旅游資源對地方經濟、特別是第三產業的拉動作用。”

　　濟源市早在1990年代末期就成立了由市政府主要領導為負責人的濟源市黃河小浪底風景管理委員會及小浪底旅游開發公司，后轉設濟源市黃河小浪底風景管理局，加大小浪底旅游風景區的建設和宣傳力度，以致每年小浪底接待的游客，僅從濟源市入口就約50萬人次。

　　2001年2月，河南省政府成立河南省黃河小浪底風景區管理委員會，撇開小浪底建管局，制定出臺了《黃河小浪底風景區總體規劃》。規劃小浪底風景區總面積1262平方公里，整個風景區被劃為4個片區，13個景區，113個景點，開發觀光旅游、水上體育健康娛樂游、生態旅游、文化旅游和科普旅游等項目。該規劃在小浪底風景區所涉及的洛陽市、三門峽市、濟源市、新安縣等地，掀起了開發建設小浪底風景區的高潮。

　　山西垣曲縣處于小浪底水庫回水區，2000年也開通小浪底旅游線路。雖然從該縣縣城前往小浪底庫區旅游須乘坐游艇，票價最低100元，最高150元，快艇往返最少也需要3小時，但該旅游線路依然成為該縣最熱門的旅游線路。

　　水利風景區的困境

　　2003年12月29日，黃河小浪底水利樞紐被國家水利部列為第三批國家水利風景區。自2000年以來，全國大約有200個水利風景區獲準批建。水利風景區正在成為全國旅游景點的一支勁旅。

　　小浪底建管局有關負責人告訴記者，小浪底旅游資源爭端一是緣起于最初工程設計有天然缺陷：沒有明確庫區旅游資源管理權屬問題；二是庫區跨區域(省際、市際、縣際)分布。但有關水利旅游專家指出，這還不是資源紛爭的根源。

　　由于歷史原因，我國水管單位的水土資源、水利風景資源確權工作一直處于薄弱環節。據了解，目前，全國有不少中小水庫、水電站被當地政府劃轉給旅游部門經營，水利部門對當地政府的這種行為尚無足夠的約束能力。

　　水利部水利風景區評審委員會辦公室喬世珊認為，受傳統水利規劃的影響，只重視水利工程的基本功能與工程效益，規劃工作中，水利風景區的建設沒有明確的辦法可遵循，工程的綜合功能不全。不少工程完工后，對風景區又重新進行規劃、設計、改造，造成了人力、物力的浪費。如果在工程規劃階段，將水利風景區的功能統籌考慮進去，在工程投資增加很少的條件下，將會發揮更大的社會、經濟、環境效益。

　　但是，即便解決了水利風景區的產權、管理權歸屬問題，還不足以根本了斷跨區域水利風景區的旅游資源紛爭。三峽位于重慶、湖北境內，2003年8月，湖北宜昌成功注冊“高峽平湖”商標，據稱，以后誰使用這一名稱將向注冊者付費。這無疑給“共飲長江水”的重慶形成了巨大壓力，為此，重慶被迫搶注“江河歌會”商標以應對湖北方面的行動，隨后不久就向國家工商管理總局正式受理重慶申報的“江河歌會”商標注冊。一時間對長江三峽經營高地的爭奪在相關地域間展開。

　　有關專家指出，小浪底旅游資源的爭奪與重慶、宜昌關于三峽話語權的爭奪如出一轍，即使濟源、孟津放棄了小浪底風景區門票的收費權限，隨著小浪底水利工程的全部完成，濟源、洛陽孟津之間的資源爭奪戰在利益分配上又將以新的形式、新的內容展開。問題的核心很明白：水利部門對旅游資源的開發利用存在天然的缺陷和不足；而旅游部門對水利資源的保護、管理幾乎一竅不通，如何在水利風景區的利益分配上達成雙方認可的制度和機制，顯得迫在眉睫。而跨區域的水利風景區的區域利益爭奪戰就是另外一個層面上的問題了。

　　2004年5月8日，國家水利部頒布了新的《水利風景區管理辦法》，規定水利風景區管理機構(一般為水利工程管理單位或水資源管理單位)在水行政主管部門和流域管理機構統一領導下，負責水利風景區的建設、管理和保護工作；水利風景區資源規劃應報地方水行政主管部門批準、報水利部備案。

　　有關專家認為，該管理辦法依然偏重對水利工程的管理、保護，缺乏對水利風景區旅游資源的開發方面的規范，依然不足以平息如小浪底風景區內的旅游資源爭端。

　　-背景資料

　　小浪底水利樞紐工程位于黃河中下游關節處，南靠河南省洛陽市孟津縣，北依濟源市，由攔河大壩、泄洪排沙系統和引水發電系統三部分組成，總投資超過420億元。

　　攔河大壩有國內最深最厚的防滲墻；進水口由呈一字形排列的10座目前世界上最大、最集中、最復雜的進水塔組成，蔚為壯觀；出水口由三個集中布置的消力塘組成，為目前世界上最大的出水口建筑物；引水發電系統是目前國內跨度和高度最大的地下式廠房之一。專家們普遍認為，小浪底水利樞紐將成為黃河流域最具潛力的旅游勝地。