-本報記者 房煜 西安、北京報道

　　“劉亮以前買過彩票，以后還會再買。我也一樣。”5月12日，劉亮的父親對記者這樣說。西安寶馬假票案讓劉亮一家人感到疲憊不堪。即便如此，劉亮一家人仍沒有把中國彩票業(yè)一棍子打死。“只要彩票發(fā)行部門能把制度健全起來，彩票法能趕快出臺，讓老百姓花在彩票身上的錢，能真正的取之于民，用之于民，我們也還會再買彩票。”

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　　就在前一天，5月11日，《國家體育總局體育彩票管理中心答記者問》一文發(fā)表。在文中，國家體育彩票管理中心就“寶馬假票案”作出四點說明。劉亮的父親對記者表示，雖然還未仔細看過聲明全文，但對主管部門做出表態(tài)還是感到高興。

　　承銷的風險

　　在西安高新區(qū)光華路的一家兒童用品商店內(nèi)，彩民郭先生告訴記者，他曾在西安市體彩中心大廳里看見楊永明的照片，貼在體彩中心工作人員的相片欄中。“我一直以為他是體彩中心的工作人員”。

　　楊永明是這次鬧得沸沸揚揚的西安寶馬假票案中的關(guān)鍵人物，這位在此次彩票銷售中存在造假行為的承銷商目前已被逮捕。《國家體育總局體育彩票管理中心答記者問》提到：“陜西省體育彩票中心嚴重違規(guī)，以承銷的方式將銷售的全過程委托給西安金筷子餐飲連鎖經(jīng)營有限公司楊永明，并聘其為即開型彩票規(guī)模銷售主管，與其簽訂了《中國體育彩票即開型規(guī)模銷售承銷合同》”。可以看出，陜西省體育彩票中心聘用了“體制外”的人作為“即開型彩票規(guī)模銷售主管”，而不僅僅是某一次即開票銷售活動的代理商。

　　楊永明的照片曾貼在體彩中心工作人員相片欄中這一事實得到欒文棠的證實。72歲的欒文棠是陜西省外貿(mào)系統(tǒng)的退休職工，1995年8月4日至2000年7月24日為陜西省體彩中心的財務指導。欒文棠稱，陜西省體彩中心與承銷商相互“合作”早有歷史，“楊永明并不是第一個。”在欒文棠家里，記者看到一張2000年11月3日的《西安晚報》復印件，上面有楊永明向希望小學捐款并和體彩中心領(lǐng)導合影的照片。

　　“我在1996年9月就發(fā)現(xiàn)腐敗的苗頭。”欒文棠說。他披露，承銷商作假主要有三種方式：第一，承銷商通過行賄手段，讓有關(guān)官員同意用偽劣產(chǎn)品作獎品。比如，在榆林市的一次即開票銷售活動中，零售價8毛的產(chǎn)品以兩元進貨，承銷商賺取差價。欒文棠稱當時的承銷商張某至今仍欠省體彩中心12.9萬元。

　　另一種手法如楊永明所采用的在獎票上做文章，一個符號代表四個獎級。即開的含義是即開即兌、過期作廢。楊永明搞二次入圍實際上改變了即開票的性質(zhì)，有充分的時間作弊。

　　第三種手法是，承銷商在進行返獎獎金結(jié)算時，如果返獎率沒有達到國家規(guī)定的50%，承銷商拿出一部分錢賄賂體彩中心相關(guān)領(lǐng)導，讓體彩中心虛增返獎數(shù)額，以達到掩人耳目的作用。

　　《國家體育總局體育彩票管理中心答記者問》中指出，“陜西省體育彩票中心嚴重違反了財政部《即開型彩票發(fā)行與銷售管理暫行規(guī)定》(財綜��2003��78號)和總局體彩中心《關(guān)于進一步做好即開型體育彩票規(guī)模銷售管理工作的通知》(體彩字��2003��124號)的有關(guān)規(guī)定，這兩個文件中都明確要求：‘彩票發(fā)行機構(gòu)不得采用承包、轉(zhuǎn)包、買斷等形式對外委托彩票銷售業(yè)務’，‘對彩票的發(fā)放和兌獎等重要環(huán)節(jié)不得對外委托’。”

　　據(jù)中央電視臺報道，原陜西省體彩中心工作人員王曉斑指出，在彩票銷售活動中承銷商普遍存在。北京大學公益彩票研究所張樹國律師也向記者證實，很多人都知道承銷商是彩票業(yè)內(nèi)存在的普遍現(xiàn)象。

　　彩票業(yè)的市場化進程

　　為什么會有承銷商進入彩票領(lǐng)域？記者曾于2003年到過北京市順義區(qū)福彩中心，該中心算上主任只有5個工作人員。在寧夏福彩中心，算上主任和副主任，工作人員一共只有16個，而寧夏的情況比較特殊，實行垂直管理，沒有下級單位。去過即開票銷售現(xiàn)場的人都知道，僅售賣彩票的人員就需要幾十人。

　　事實上，在與即開型彩票相對的電腦彩票領(lǐng)域，個人承包銷售是國家允許的主要銷售形式。

　　根據(jù)中國福彩中心的統(tǒng)計數(shù)字，1995年全國福利彩票銷售57.30億元，即開票的市場份額是96.5%，那時電腦票剛剛出現(xiàn)。1999年即開票的市場份額下降到73%。又過了兩年，2001年全國福利彩票銷售140億元，即開票只有19億元，市場比重為14%。僅僅三年間，電腦彩票就打完了翻身仗。體彩方面，電腦票迅速成為主流的趨勢與福彩大體相仿。

　　在我國，國家允許發(fā)行彩票的部門有兩個，一個是國家體育總局，一個是民政部。這兩家發(fā)行的彩票種類大體相同，可粗略分為電腦彩票和即開型彩票。在目前電腦彩票的銷售中，兩家都把投注機租給個人或由個人買斷，進行銷售經(jīng)營。經(jīng)營者叫“投注站業(yè)主”，福彩中心、體彩中心發(fā)行彩票，有權(quán)對業(yè)主進行監(jiān)督、管理。但具體的銷售由遍布各個城市網(wǎng)點的投注站業(yè)主完成。經(jīng)營業(yè)績好壞和業(yè)主的提成收入直接掛鉤。

　　這些投注站業(yè)主在與彩民打交道時，沒有“架子”可言。寧夏福彩中心的陳忠明向記者介紹，寧夏福彩投注站的業(yè)主有80%是下崗職工，他們本來就有著平民本色。很多優(yōu)秀業(yè)主運用營銷技巧，以保證自己的投注站有穩(wěn)定的客戶群。天津市河北區(qū)宙緯路的王子彩屋，是天津福彩系統(tǒng)的銷售明星，它坐落在一條并不繁華的街道上，彩屋的主人王先生告訴記者，以前這條街道上還有兩家投注站，都因經(jīng)營不善放棄了，但他來了卻越賣越好。

　　電腦彩票成為彩市主流有很多原因，玩法好、獎金高是原因之一，而中國彩民隊伍的培育、發(fā)展和壯大，卻和投注站業(yè)主按照市場意識、自主經(jīng)營分不開。

　　電腦票向市場化過渡的這幾年，也是中國電腦彩票打翻身仗的幾年，即開票也已經(jīng)啟動了這個進程。中國福彩中心在其官方網(wǎng)站上對即開型彩票發(fā)展的歷程有專門介紹，其中寫道：“1999年1月溫州市舉辦大獎組多點聯(lián)銷，3天銷售彩票1.5億元。在這個階段中，即開型彩票的銷售逐漸向市場化過渡，參與彩票銷售或宣傳的專業(yè)公司也應運而生。”

　　也需“政企分開”

　　按照相關(guān)規(guī)定，彩票的發(fā)放和兌獎等重要環(huán)節(jié)不得對外委托。王曉斑接受采訪時指出，現(xiàn)在彩票市場不太好做，即開型彩票的風險很大。針對彩票市場風險很大的說法，經(jīng)濟學家指出，經(jīng)濟學上所說的風險包括兩種：道德風險(信譽問題)和商業(yè)經(jīng)營風險。如果彩票由私人經(jīng)營，帶來的道德風險很大，而商業(yè)風險較小。比如西方的賭博公司，如英國著名的賠率公司——威廉希爾公司，該公司擁有全球最優(yōu)秀的專業(yè)精算師，完全按照市場化規(guī)則運作。如果由國家直接售賣彩票，其道德風險較小，但商業(yè)風險可能會很大。

　　承銷商的出現(xiàn)，是彩票市場形成過程的必然產(chǎn)物。“銷售彩票是一種經(jīng)濟活動，是一種市場行為。”一位彩票業(yè)內(nèi)人士評價。但在目前彩票銷售市場還不規(guī)范時，行政權(quán)力進入市場，很可能導致尋租行為，最終加重道德風險，如這次陜西寶馬彩票案所反映的問題。這次事件的重要原因在于監(jiān)督制度基本沒有發(fā)揮作用，至少，目前的監(jiān)管機制沒有防止政府受騙。

　　張樹國律師指出，在市場經(jīng)濟中不能排除承銷商普遍存在的可能行，但普遍性不等于真正的市場規(guī)則。目前我國彩票機構(gòu)的性質(zhì)可以這樣概括——事業(yè)單位企業(yè)經(jīng)營。從性質(zhì)上說，國家體育彩票管理中心和中國福利彩票發(fā)行中心都是事業(yè)單位，但是銷售彩票活動本身又是市場行為。兩大彩票發(fā)行管理部門的法律地位不清，行政職能和市場經(jīng)營活動沒有分開。

　　欒國棠認為“事業(yè)單位企業(yè)經(jīng)營”使主管單位有既當運動員又當裁判員的“嫌疑”，極易引發(fā)兩個保護：部門保護主義和地方保護主義。欒國棠建議國家將兩種彩票的發(fā)行權(quán)收歸統(tǒng)一，為彩票立法，打破僅有行業(yè)自我約束的現(xiàn)狀。

　　全國人大代表、上海社會主義學院副院長彭鎮(zhèn)秋呼吁，中國應盡快出臺“彩票法”、成立“彩票專賣局”、推進彩票機構(gòu)企業(yè)化改革，促進彩票業(yè)對國民經(jīng)濟的推動作用。甚至有彩評人士認為，應該成立“彩監(jiān)會”，使之與保監(jiān)會、證監(jiān)會、銀監(jiān)會一樣，成為我國重要的經(jīng)濟監(jiān)控部門。

　　對以上兩種提議，張樹國認為，前者注重了彩票業(yè)的經(jīng)營性質(zhì)，后者注重了它的監(jiān)管性質(zhì)。若將兩者結(jié)合，不失為一種好的選擇。他舉例，在西班牙和其他一些歐洲國家，彩票管理實行雙層結(jié)構(gòu)。上面有彩票發(fā)行管理局負責調(diào)控與監(jiān)管，下面有彩票發(fā)行公司負責具體經(jīng)營活動。

　　日前，國家體育總局體彩中心副主任張偉華就西安彩票事件接受媒體訪問時稱，國家體育總局體彩中心已經(jīng)做出決定，將在全國取消體育彩票即開型規(guī)模銷售的方式，保留原有的即開型分散銷售的方式。