英國的社會保障制度最早可以追溯到年的《濟貧法》，當時主要表現為各種濟貧自助機構和教會組織的救濟貧民活動。年，英國首次通過《養老金法案》。年威廉·貝弗里奇爵士發表《社會保險及相關福利服務》，是英國社會保障體系發展的里程碑。二戰以后英國逐步成為“從搖籃到墳墓”的福利國家，而養老保險體系就是福利國家的基石。

　　目前，英國已形成制度完善、機構健全，保障多層次、多支柱的養老保險體系。其中，英國私人養老計劃的異軍突起、后來居上最為引人注目。英國私人養老計劃的崛起與其本國資本市場的大發展、金融結構變遷和經濟競爭力的增強之間存在的邏輯關系，值得我們深入思考和借鑒。

　　 一、英國養老金體系的現狀、結構與改革進程

　　經過幾十年持續不斷的變革和發展，現行的英國養老金體系主要由“三支柱”構成。第一支柱為國家養老金計劃，主要包括對全體符合條件的納稅人提供的國家基本養老金和對雇員提供的與收入相關聯的國家第二養老金，兩者都采取現收現付制。國家基本養老金計劃覆蓋工作人口萬人和退休人員萬人，基本達到全民覆蓋，有萬人參加國家第二養老金計劃。第二支柱的職業養老計劃和第三支柱的個人養老計劃統稱為私人養老金計劃，這兩種養老保險均采取市場運作的模式，約有萬人參加了職業養老計劃，約萬人參加了個人養老計劃。國家養老金僅能保證普通職工退休后的基本生活需要，更高的退休待遇主要依靠私人養老金來滿足。

　　（一）強制性、廣覆蓋和低水平的國家養老金

　　國家養老金本著社會福利的普遍性和公平性原則，資金分配向中低收入者傾斜，發揮著社會收入“二次分配”的功能，充分體現出政府在現代社會保障制度中的責任。

　　國家基本養老金以強制性、費率統一和全民覆蓋為特征。每位符合領取條件的退休人員都可得到等額的基礎年金，所需資金由國家財政、雇主和雇員強制性繳費共同負擔。

　　1.籌資方式。國家基本養老保險通過征收國民保險稅的方式實現，由皇家稅收總署統一征收，繳費人群面向有雇主的雇員、自營職業者和沒有正式職業的自愿繳納者等群體，實行不同的繳費規則。以雇員為例，計稅依據是雇員的薪金總額，其中雇主繳納12.8%，雇員11%。國民保險稅納入國家保險基金，用于支付社會保險待遇。國家保險基金的結余資金只能存放銀行或購買國債，禁止投資股票。截至年季度末，該基金累計結余億英鎊，僅占全年預計支出額的64%。隨著老齡化的加劇，該基金近年來開始收不抵支。

　　2.領取養老金年齡。英國法定退休年齡為男性歲，女性歲。根據年和年立法規定，到年女性退休年齡將提高到歲，到年將退休年齡統一提高到歲。

　　3.計發辦法。國家基本養老金計劃規定統一的給付標準限額，并根據不同的繳費年限給予差別調整。年度，國家基本養老金為每人每周97.65英鎊，或者每對夫婦156.15英鎊。繳費年限達到年可領取滿額基本養老金，繳費年限不足年的，領取的養老金數額相應進行差別調整。

　　4.養老金調整機制。國家基本養老金實行每年增長的調整機制，目前規定增長水平只與物價水平相掛鉤。由于英國物價漲幅較緩慢，而工資增長相對較快。新的立法規定，從年起國家基本養老金增長與工資收入增長率相掛鉤。

　　國家第二養老金是國家提供的與收入相關聯的一項國家基本養老金附加額。第二養老金由年社會保險法案推出，在年月日以前，稱為國家收入關聯計劃（通常稱SERPS），該計劃曾要求全部工薪雇員強制參加，且有最低收入的限制。為應對日益嚴峻的收入不平等問題，布萊爾政府在年開始實施國家第二養老金計劃(通常稱S2P)作為SERPS的替代，致力于為中低等收入者、特殊職業者和帶有終身疾病或殘疾的人提供更加優厚的補充養老保險。

　　1.覆蓋范圍。國家第二養老金計劃的主要目標人群是中低收入者以及看護長期患病或身體殘疾者的從業人員。作為國家養老金體系的一部分，它的準入門檻很低，任何已繳納了國家基本養老金保費同時又沒有參加職業養老金或個人養老金計劃的雇員將自動具備享受資格。

　　2.“協議退出”。該計劃設定了“協議退出”機制，明確規定，如果雇員在職業養老金計劃中獲得的養老金等于他們能夠在SERPS計劃中可能獲得的最低保證養老金時，雇員可以“協議退出”SERPS計劃。“協議退出”為收入較高者提供相對優惠的選擇余地，引導其加入職業養老金及個人養老金計劃，本人及其雇主將會享受到國民保險稅繳納的折扣與優惠。該“協議退出”目的是使國家全力幫助經濟狀況確實堪憂的人。

　　3.待遇計發。為了體現公平原則，也為了吸引更多低收入群體加入該計劃，國家第二養老金計劃的計發方式采用了與工資報酬相關聯的累退制，即在繳納基本養老金保費年數相同的情況下，按不同收入層次支付給參保人不同的養老金，而且是年收入越少，所得到的替代率水平越高。作為對弱勢群體的直接照顧，國家第二養老金計劃的待遇給付水平明顯優于它的前身國家收入關聯計劃。

　　對于普通收入者，國家基本養老金和國家第二養老金形成的第一支柱的最高替代率在35%左右。作為一個完整的老、遺、殘制度體系，英國國家養老金制度還包括支付某些喪偶者的喪親福利金，以及一些不與養老保險繳費條件掛鉤，由政府稅收支出的補貼，如養老金補貼、對傷殘者及看護者的相關津貼、冬季燃氣費補助等等。

　　（二）引入私人養老金計劃的歷史性壯舉

　　從世紀年代開始，人口老齡化加劇和經濟滯漲導致發達資本主義國家政府的養老金支付壓力凸顯，結果不得不推行養老金私有化改革，從而拉開了全球養老金私有化改革的大潮。在發達國家中，英國政府的改革決心最大、行動最徹底。從年代的撒切爾時代到本世紀初的布萊爾執政時期，英國養老制度改革的目標取向一直緊緊圍繞著養老金私有化的中心而制定的。在稅收優惠政策的誘導下，通過獨具匠心的“協議退出”機制，有效地降低了第一支柱的替代率水平，促使人們越來越倚重第二和第三支柱。國家基本養老保險逐步下降到維持居民基本生活需求的地位，第二、第三支柱在稅收優惠政策的刺激下，由小到大，異軍突起，快速成長為英國養老體系的中堅力量。

　　80年代英國養老金制度改革集中體現在年社保法案中，該法案吹響了政府力圖降低公共財政養老支出并向私人部門轉移養老責任的號角。1986年社保法的重大改革體現在三個方面：一是歷史性地引入一個全新的“個人養老金計劃”。個人養老金計劃是由保險機構和其他金融機構負責設計并提供給個人選擇的養老金計劃，實行完全的個人積累制，政府給予最高達7.8%的稅收返回。二是鼓勵雇主機構設立確定繳費型（DC型）養老金計劃，并為中小企業設立職業年金提供方便。同時，政府鼓勵職業養老金計劃從國家體制中退出，并給予較高的稅收優惠。三是修訂國家收入關聯計劃，降低國家養老金支付水平。

　　建立廣覆蓋的職業養老金計劃，大力發展個人養老儲蓄，成為當前英國政府繼續養老體系改革的重點。英國議會年通過了《年養老金法案》，本法案以法律形式確立了私人養老金體系的具體改革措施，主要體現為以下兩個方面：

　　一是建立更具強制性的全覆蓋的職業養老金計劃。自年月起，所有年收入英鎊以上、年齡在歲到法定退休年齡之間、沒有參加任何職業養老計劃的雇員都將“自動加入”（強制性的一種委婉說法）職業養老金計劃，屆時雇主將繳納雇員工資的3%，雇員本人繳納4%，政府以稅收讓利的形式計入1%，合計8%的繳費注入雇員的個人賬戶，組成強制性的養老金的第二支柱。

　　二是第三支柱的個人養老金逐步向第二支柱的職業養老金靠攏。第二支柱、第三支柱的養老金繳費者均可以自年起加入國家職業儲蓄信托(NEST)，通過該信托的投資獲取回報。NEST為國家資助的低成本養老金儲蓄計劃——來管理最少一個人的職業養老金計劃，預計未來有多達萬家的中小企業參與，覆蓋萬私營企業的雇員。NEST管理年費率遠低于目前的私人養老金和壽險養老金。屆時第三支柱的個人養老金會更多地和第二支柱的職業年金融合，統一使用NEST平臺，共同構成英國養老金體系的主體。

　　（三）英國私人養老金體系的現狀

　　英國的私人養老金包括由私人或公共雇主機構提供的職業養老金計劃和由保險公司或其他金融中介機構提供的個人養老金計劃。

　　圖：英國私人養老金體系結構圖

 

　　資料來源：Office for National Statistics

　　職業年金計劃主要包括確定收益型(DB型)、確定繳費型(DC型)和二者混合型(Hybrid Plan)三種類型。截至年月末，這三種類型所覆蓋的人數分別是萬、萬、萬，計劃數量則分別為個、個、個。英國公共部門的雇員參加的職業養老金基本上全部為DB型計劃，近年來大半企業的DB型養老計劃已經對新加入雇員關閉，預計到年“養老金法案”開始實施之后，所有企業的新雇員都只能選擇參加DC型計劃，貫徹“老人老辦法，新人新辦法”的原則。截至年底，英國職業養老金資產高達1.5萬億英鎊，資產規模在全球僅次于美國，其中DB型年金計劃資產占三分之二。

　　英國政府對職業年金計劃提供稅收優惠，采用EET稅收模式，即繳費和投資階段免稅、領取階段繳稅。職業養老金計劃必須在英國皇家稅務及海關總署注冊，以獲得減稅資格。職業年金繳費有一定的免稅額度要求，當前可免稅的一生養老金資產總市值不能超過萬英鎊（年月日起實施），在這一上限內，繳費可以是雇員工資的100%，年度養老金繳費免稅上限為每年24.5萬英鎊。在基金管理方面，職業年金必須以信托基金形式設立，受托人需為所有計劃成員的利益考慮，任何違法行為都將面臨重罪，1/3受托人是由計劃成員提名選舉的。年金受托人具有充分自由的資產配置和投資選擇的空間。英國政府對私人年金的投資監管實行“審慎人原則”，不設股票投資的上限。

　　個人養老金計劃是一種由個人從選定的保險公司參加的DC型計劃（此種與職業年金的DC型計劃相比，是合同式的），其主要向眾多中小企業、大量個體工商業者、自雇人士和非常規就業者。英國法律規定，沒有為雇員提供職業年金計劃的雇主必須與一家或多家保險公司達成協議，使其雇員能夠參加這樣的計劃。個人也可不經雇主而直接參加保險公司提供的DC型計劃。目前英國大約有萬雇員加入了DC型的個人養老金計劃。

　　二、養老金制度改革促進了英國資本市場的大發展

　　私人養老金是英國資本市場上最大的境內資金來源。2008年末，保險公司和養老基金分列英國股票市場前兩大的境內投資者，持股市值占總市值的比例分別為13.4%和12.8%。實際上，私人養老金還是保險公司投資的主要資金來源。以為例，在英國私人養老金高達1.9萬億英鎊的總資產中，通過保險公司管理的個人養老金規模就達到0.87萬億英鎊。如果考慮到保險投資中的養老資金，則私人養老金就成為英國資本市場上最大的境內資金供給者。上世紀80-90年代，養老基金連續十幾年位居英國資本市場上最大的投資者。近年來私人養老金每年新增的凈繳費額近千億英鎊，已成為資本市場上穩定的增量資金來源。

　　圖：英國股市前四大投資者的持股市值占總市值的比例

 

　　資料來源：Investment by Insurance Companies， Pension Funds and Trusts， Office for National Statistics

　　養老基金發揮著中長期資金“轉換器”的作用，有效地將居民儲蓄引向實體經濟。相對于個人投資者和共同基金，養老金持有更高比例的長期資產。年底，在英國私人養老金資產組合中，長期投資占比高達85%，長期投資主要包括公司股票、公司債券、公共債券和不動產等資產類別。養老資金偏好長期投資可以用其資金性質和資金規模來解釋，它可以通過更加多元化的資產配置和更長的持有期限，來降低資產組合的短期波動風險和非系統性風險，并因此獲得更高的收益率。而個人投資者和共同基金的資金期限都較短。

　　圖3:英國職業年金的資產配置結構

 

　　資料來源：Investment by Insurance Companies， Pension Funds and Trusts， Office for National Statistics。

　　注：“其它長期投資”包括不動產、私募股權和風險投資基金等資產類別。

　　私人養老金不斷增加“另類資產”的配置比重，其更加多元化的投資結構推動了多層次資本市場的發展。近年以來，英國私人養老金不斷增加中小盤股票、不動產、私募股權、風險投資基金、新興市場和量化投資等另類資產的投資比例。年底，“另類資產”占養老金資產的比例高達15%。同時，伴隨著養老金另類投資的增加，其投資收益的波動性隨之加大，進而又推動了養老金對各種衍生產品等風險規避工具的需求。另外，在英國資本市場上，養老資金還是超長期國債（年和年國債）和通脹指數掛鉤國債的最主要需求者。

　　除了推動資本市場“量的擴張”，養老基金還會助推資本市場發生“質的改變”。作為居民的養老錢，養老基金對更加完善的資本市場制度建設起到了巨大的促進效應，包括更好的會計、審計、經紀和信息披露等機制。養老基金控制金融風險以及其長期投資行為都有利于降低股票市場的波動性。英國和美國是全球資本市場中公司治理制度最好的國家，這與它們市場上“一股獨大”的養老基金投資有著莫大關系。

　　三、養老金制度改革提升了英國經濟的競爭力

　　從國際比較的角度來看，英國國家養老金的財政支付一直處于較低水平，年代以來的養老金制度改革功不可沒。2000年，英國養老金的財政支出只占GDP的5.5%，遠遠低于其他歐洲國家。根據國際貨幣基金組織(微博)的預測，在西方七國中，英國是唯一從1990-2050年間公共養老金支出占GDP的比重出現下降的國家，而同期德國、法國和意大利公共養老金占GDP的比重都增加了個百分點以上。從這個角度來看，英國在解決人口老齡化帶來的養老保險壓力方面走在發達國家的前列。英國養老金改革在減輕了政府的財政負擔、增強了個人養老責任的同時，得益于私人養老金在全球范圍內投資帶來的良好收益，英國人口老齡化風險在資本市場上也得到了有效化解。

　　英國養老制度的市場化改革激勵了居民家庭的儲蓄動機，并切實增加了居民儲蓄額，為長期的資本形成和實體經濟增長聚集了潛在動能。英國是一個高度發達的消費型社會，完備的社會保障體系是造成中低收入家庭儲蓄動機較弱的原因之一。英國養老體系不斷進行的歷史性變革，正在逐步改變人們對于存款的態度，政府政策鼓勵并扶持居民儲蓄，引導居民有意識地為退休而進行更為長期的儲蓄。尤其是個人養老金計劃的推出激勵了居民家庭的儲蓄動機，增加了“新”的儲蓄，個人養老金計劃之所以能夠產生儲蓄效應是因為該計劃享有稅收優惠待遇，促使了家庭不斷將其它家庭資產轉向長期儲蓄。

　　英國養老制度的市場化改革還提高了勞動力市場的彈性。英國對私人養老金計劃設置多項選擇，目的之一是為勞動力靈活選擇職業、行業減少障礙，推動勞動力在市場上自由流動。養老金計劃主要通過它所積累的養老金權益的“便攜性”強弱來影響勞動力市場彈性。英國增強勞動力市場流動性的政策導向集中體現在DC型職業養老金計劃和個人養老金計劃上。英國家庭調查機構對居民家庭養老金狀況的調查結果，也證明了個人養老金計劃成員的流動性遠高于其它類型養老金計劃。勞動力市場彈性增強使人力資本和實物資本的利用率都有所提高，社會生產力得到更好的利用，有利于國民經濟產出的提高。

　　四、英國養老金制度改革的經驗與啟示

　　英國養老金制度改革，是全球范圍內應對經濟全球化和養老保險制度財政危機而出現的改革浪潮的一部分，了解英國養老保障體系建設的現實狀況與經驗教訓，對我國完善養老保險制度具有一定的借鑒與啟示。

　　（一）注兼顧公平與效率，以社會經濟協調發展作為改革的主要目標。

　　英國的養老金制度改革是“理性的市場化”，它注重效率，盡量發揮個人在養老金制度中的作用。但在發展私人養老金的同時，并沒有放松對公平的關注。政府每年把國民收入的1%投入到國民養老保險基金中，專門用于貧困人口收入補助，同時擴大國家基本養老金的享受范圍，完善養老金調整機制，建立養老金津貼制度，改革國家第二養老金以及“養老金保護基金”的出臺等均惠及社會各個階層，尤其是低收入者，從而對整個社會的協調發展發揮了重要作用。

　　（二）加強養老保險的調查研究和政府立法。

　　英國養老金制度非常全面，也相當復雜，改革的難度非常大，但從其發展軌跡看，改革不斷進行，并且以法律的形式予以確定。從年通過的社會保險法案開始，英國已就養老保險出臺了十幾個法案。每增加一個保障項目或出臺一個新的制度，要經過反復論證和調查研究，然后再進行立法實施，立法對制度的變革起到重要的法律保障作用。目前，英國已出臺《年養老金法案》和《年養老金法案》，真正執行從年開始。應該說立法先行是英國養老金制度的重要特點。

　　（三）堅持發展繳費確定型（DC）企業年金。

　　從英國職業年金發展的實踐中看，由于待遇確定型（DB）計劃的缺陷，越來越多的雇主已不再采用DB型計劃，或者已不再接納新的DB型計劃成員，所有新設立的計劃均為DC型。并且，越來越多的DB型計劃由于公司破產或資金原因已發生了資不抵債的情況，為此，英國政府專門設立了養老金保護基金用于接管破產的DB型計劃。由此可見，即使作為私人養老金，英國政府也要花費大量的力氣去彌補這一制度的不良后果，DB型計劃走向衰敗并至退出歷史舞臺是不可逆轉的趨勢。

　　（四）明確政府對私人養老金管理的定位。

　　英國私人養老金的籌資、管理、投資等工作，均為市場化運作。政府通過法案設立系列機構，將工作重點放在為私人養老金提供嚴密的監管、為破產DB型計劃提供補償金、為存在糾紛的計劃成員提供咨詢和仲裁服務。特別是近年來英國政府出臺的一系列配套的規章和規范性文件實現了對養老金管理工作的全方位指導和監督，非常有效。

　　（五）政府優惠政策是促進私人養老金發展的關鍵。

　　在設計職業年金從國家體制“協議退出”機制、引進“個人養老金計劃”、推動中小企業年金計劃、扶植個人養老儲蓄賬戶等制度改革過程中，英國政府均為雇主和雇員提供了很高的稅收優惠政策。政府對私人養老計劃實行EET稅收模式，以最大化參與者的利益。為激發居民參加私人養老計劃的熱情，政府還資助建立了更低成本的國家職業儲蓄信托作為私人養老計劃統一的管理平臺。（田向陽 張磊 作者供職于證監會證券研究中心)

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