周天勇

　　 不能再延續設機構、不給錢、給收費和罰款政策的模式，一定要在大部制改革的同時，清理和廢除絕大部分政府部門和行政性事業單位的收費和罰款項目，萎縮“收支兩條線”體制，將“超收獎勵和罰款分成”視為公權腐敗來嚴格禁止和問責。

　　 目前大部制改革討論的焦點集中在哪個部門要被撤銷，哪個部門要被合并，哪個部要成立上。但是，我認為，三個深層次和關鍵性的問題，在大部制改革的同時，要給以足夠的關注，并加以解決。否則，今天的大部制，會變成未來機構和人員的大膨脹，最后還是陷入精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的惡性循環。

　　 首先，最重要的是，行政、執法與收費罰款和部門利益相分離，政府的議事、行政、執行、執法等機構，一定是財政撥款供養，特別少量的處罰收入，直接進入國庫，與行政、執行和執法機構和人員的辦公、工資、福利等等利益絕對無關。目前的問題是，政府許多行政、執行、執法等機構，如工商、質監、交通行政、衛生防疫、城管、環保、海事、公路、人事、銀監、保監等等，甚至像公安派出所這樣的機構，財政都不足額撥款；有的一點都不撥款，而是給收費的政策；許多機構雖然收支兩條線，但是，潛規則上實行“超收獎勵和罰款分成”的體制。于是，有的政府單位，財政不但不撥款，而且還要從中超收和分成一些；有的，財政撥款一點，讓它們收費和罰款補充其經費不足的差額。就是一個政府機構中，有吃財政撥款飯的人員，也有吃收費和罰款飯的人員；有的本來就是政府機構，為了收費和罰款，有意設置成行政性事業單位，讓它們去收費。現在，幾乎到了沒有一個政府部門和行政性事業機構不收費的，幾乎所有的政府部門在立法時，在制定自己的部門條例時，想方設法、千方百計、絞盡腦汁、巧立名目，設置收費和罰款條款，或者要么就是通過辦班、考試斂財，要么通過發放資格、許可證等收費，要么通過已經收了貸款投資好幾倍錢的公路來強行收費。２００７年，政府各部門和行政性事業機構收費和罰款的規模，保守估計至少在１６０００億之巨。公權和部門及公務人員私利相結合，政府部門和行政性事業單位商業化和公司化，已經成了中國行政、執行和執法的重要特征。因此，不能再延續設機構、不給錢、給收費和罰款政策的模式，一定要在大部制改革的同時，清理和廢除絕大部分政府部門和行政性事業單位的收費和罰款項目，萎縮“收支兩條線”體制，將“超收獎勵和罰款分成”視為公權腐敗來嚴格禁止和問責。否則，如果還是給公權權力機構以隨意收錢的政策，這次大部制改革的結果肯定仍然會以無果而告終。

　　 其次，大部制改革不能狹意地認為是政府內部決策、執行和監督三分立，我認為十七屆二中全會公報提出的行政體制改革要“貫徹決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求”，從大的框架上看，是指建立起人大—政府—司法等部門之間的制衡關系，特別重大的決策，由人民代表大會立法決策。在理論上，我認為，不能誤讀其含義，在實踐上，應當以推進人民當家作主和加強人民民主監督來領會和貫徹其精神實質。一些執行中的決策，包含在同一行政執行機構的職能中，不宜再在政府部門內就同一事務形成決策和執行相分離的兩個部門。而監督，最高層次上是人大和政協對政府的監督，還有司法監督；政府層面的如金融、醫藥食品等監督，是指國家對金融等企業的監督；政府內部的行政監督部門，則是對政府內部公務紀律等等的監督；審計和編制等機構，長遠看，應當位歸人大。不能將人大政協和司法的監督權，也包括在政府內部。如果，以政府內部“決策、執行和監督三分立”為由進行大部制改革，則政府每一個部門都要三分立，于是交通、農業、金融、財政等等，都會一分為三，各種議事和決策部門將林立，各種監督委員會也將滿天飛，最后給政府機構再一次膨脹提供了理論上的理由。

　　 從經濟學的方面探討問題，政府，政府行政機構，政府的行政性事業單位，在政府行政機構和行政性事業單位中從業的人員，都有自己的經濟利益，如享受安定并工資優厚的就業、擴張規模及多占用資源、公務消費和豪華辦公、希望下級侍奉和進貢、通過公務行為多收錢等等，經濟人原則當然地要起作用。將決策、執行和監督內化在政府內部，制約不了這些謀取利益的行為。比如，如果僅僅在政府內部探討決策、執行、監督三分立，就會出現政府自己給自己增機構、進人員、加工資、提高辦公標準等無法制約的行為；就會出現自己的預算自己編制、自己執行、自己監督的情況；就會出現“自己決定收費罰款項目和標準、自己去收費罰款、自己監督而最后結論是不違法”的怪事。因此，政府內部決策、執行、監督三分立，需要探討的是，哪些在政府內部進行有限和必要的分立，哪些需要在人大政協—政府—司法等層面上分立。我認為，決策、執行、監督，更重要的是，應當按照推進民主政治的思路，具體體現人民當家作主的精神，在后一個更高的層面進行布局，而不是三種權力都集中在政府手中。決策、執行和監督三分立改革不應當在政府內部繞圈子。

　　 再次，從根本上避免大部制改革再次陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的惡性循環，最關鍵的是要用財政預算管住政府機構和人員的擴張沖動，而預算，特別是政府行政公務方面的開支，要真正由人大仔細審查、聽證、辯論、表決通過，真正形成不能隨意篡改的法律，用人民、人大和司法等制衡機制，用更高層面上的決策和監督，把政府機構和人員膨脹的行為控制住。

　　 人大不應當將收稅和收費的權力委托給政府，目前政府各部門和行政性事業單位發個文件就可以收錢的局面，就是因為人大不起作用而導致的。建議人大成立專門的國家收入委員會，政府稅收，包括所有的政府收費項目，其立法和政府條例，都應當由人大有關委員會審查、討論，并且由常委會表決通過。否則，政府各部門和各行政性事業單位，隨意收稅、收費和罰款，都應當視為違憲和違法行為。

　　 將行政和事業單位的行政公務活動與市場服務性事業分開。凡是政府執法部門自己執法、檢查發生的費用，是行政公務成本，應當由執法者承擔，而不應當由被執法者支付。如同國家司法部門不能讓囚犯出資建監獄一樣。比如，政府工商行政管理和質量技術管理部門，要檢查某一產品是不是合格，其發生的檢查費用，應當由財政經費支付，而不應當由接受檢查的商戶承擔。如果是商戶和自然人要求對其商品、家裝等進行檢測，這類市場服務性的費用由提出要求的客戶承擔。而從事這類業務的機構，要社會化，與政府的行政執法機構相分離。

　　 特別重要的是，一定要結合大部制改革，廢除政府收入的預算外管理體制，統一財政預算。具體來說，對各部門的收費罰款進行普查和清理，絕大部分取消，保留少量的，直接進入國庫，廢除和禁止超收獎勵和罰款分成的潛規則；社保統籌等稅務征收，納入預算，委托基金運作；國有資產也要納入預算管理，財政對國有資產分紅，這點今年已經開始在做；改革土地批租體制，土地出讓收入進入財政預算內管理。除了上述幾項外，只要是政府收入，如彩票等收入，不應當成為部門收入，都應當進入預算進行管理，并且規定，現階段全部政府的財政收入不得高于ＧＤＰ的２５％。而政府行政公務開支的比例，不應當高于全部財政收入的１５％。以此規定約束政府，使其行為真正體現執政為民的宗旨。