公積金制度的前世今生

　　文/ 本刊記者邢力

　　中國的公積金制度并非世界通行的社保制度，而是十多年前從新加坡移植過來的。當年新加坡為什么會設計這套制度，后來又碰到了哪些棘手的新問題，這些問題的答案或許對中國公積金制度改革有啟迪意義。

　　1999 年4 月，國務院頒布《住房公積金管理條例》，這被認為是我國住房公積金制度的開始。

　　師承新加坡的公積金試點

　　其實在條例正式出臺前，地方上就已進行了多年嘗試。早在1991 年，上海房改方案就最早借鑒了新加坡公積金制度，并以此為藍本，提出了中國版的住房公積金制度，意在通過提高職工的支付能力鼓勵職工買房。

　　當時上海之所以要搞住房公積金試點，是因為在上世紀90 年代以前，我國一直實行福利分房體制，但隨著地方財力困難、企業(yè)效益滑坡等影響，住房解困速度越來越慢。由于歷史原因，住房難更是長期困擾著上海市民，這時借鑒新加坡的公積金制度，綜合國家、集體、個人三種力量，特別是把職工的一部分工資投入到住宅上，從而提高其自我購房支付意愿和能力就顯得很有必要。

　　繼上海試行后，1992 年起，北京、天津、南京、武漢等城市也相繼建立了符合當?shù)貙嶋H的住房公積金制度。1994年，國務院在總結部分城市試點經(jīng)驗的基礎上頒發(fā)了《國務院關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，明確提出要在全國全面推行住房公積金制度。

　　而隨著1998 年8 月福利分房制度的正式終結，住房公積金制度才開始在國務院的推動下向全國鋪開，同時公積金的使用方向也從過去以單位和政府住房項目貸款為主，轉變?yōu)橄蚵毠�個人發(fā)放購房貸款為主。此后，公積金貸款成了老百姓買房時重要的低息貸款手段。

　　新加坡公積金制度溯源

　　從上海的最先試點，到后來的全國鋪開，我國公積金制度的藍本——新加坡公積金制度到底有哪些優(yōu)點值得我們借鑒呢？

　　新加坡的中央公積金制度是在1955年通過頒行《中央公積金法》確立的。當時的新加坡還是英屬殖民地，除公務員和少部分雇員外，其他群體都沒有正式的養(yǎng)老保障，于是當時的英國殖民政府就推行了中央公積金制度，即相當于強制性的存款儲蓄，為退休后國民提供養(yǎng)老保障。該制度實際上是獨立于政府預算之外，無需征稅，由立法強制推行的國民儲蓄計劃，雇主與雇員分別按薪資的一定比例抽出薪資的一部分存入個人公積金賬戶并按期結息。

　　區(qū)別于許多歐美發(fā)達國家的高福利制度，新加坡在1965年建國后，李光耀領導的執(zhí)政黨人民行動黨并沒有照抄福利國家的老路，從而使政府背上沉重負擔，而是采取“嚴父主義”，通過不斷擴張中央公積金制度的保障范圍，強制替國民理財，逐步把中央公積金制度從單一的養(yǎng)老保障儲蓄功能拓展成涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育、投資等內(nèi)容的社會保障制度。2013年，新加坡中央公積金總余額高達2000億美元，相當于其2012年GDP的74%！

　　如今作為非福利國家的新加坡，依靠“不是福利、勝似福利”的公積金制度，成為全世界社會保障體制最優(yōu)越、最全面的國家之一。這也是當時“人口壓力重，經(jīng)濟底子薄”的中國在考察各國社保體制后，選擇師法新加坡的主要原因。我國在從新加坡引入養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等其他社會保障制度的同時，也把“公積金”這個名稱引入了進來，并特別指代住房領域的社會保障。和我國現(xiàn)行的公積金制度一樣，新加坡中央公積金的住房部分，也既可以用于支付房款、歸還房貸，還可以申請低息貸款，退休時還可以把公積金賬戶余額取出。

　　中國式公積金：畫虎不成反類犬

　　新加坡中央公積金會員擁有的個人賬戶分為三個部分，一是普通賬戶，用于購房、支付獲準情況下的投資、保險和教育支出；二是保健賬戶，主要用于支付本人及直系親屬醫(yī)療費用；三是特別賬戶，只限于養(yǎng)老和特殊情況下的應急支出以及經(jīng)允許情況下的投資，一般在退休前不能動用。3個賬戶的公積金所占薪資比例不同，逐個降低。

　　然而我國引入公積金制度時，只學到了表象，即把公積金賬戶分為住房公積金(普通賬戶)、醫(yī)療保險金(保健賬戶)、養(yǎng)老保險金(特別賬戶)等，卻為了減輕政府自身的歷史包袱，而沒有照搬新加坡公積金制度最關鍵的個人賬戶制，采取了“統(tǒng)賬結合”的制度，從而為今天養(yǎng)老金空賬越來越大的問題埋下了禍根。

　　而中新兩國的繳費比例也大相徑庭。

　　新加坡公積金的繳費比例由隸屬勞工部的全國工資理事會提出建議，經(jīng)政府同意后實行。工資理事會再綜合考慮經(jīng)濟和工資的增長情況，對公積金的繳費比例提出建議。一般在經(jīng)濟良好、工資快速增長時提高比例；在經(jīng)濟衰退、企業(yè)困難時降低比例。久而久之，這也成了新加坡政府的一項貨幣政策工具——在經(jīng)濟高增長時期，工資快速提高，通過提高公積金繳費比例，把一部分用于即時消費的資金轉化為長期積累基金，從而有效控制通脹；在經(jīng)濟不景氣時，又通過降低繳費比例，促使經(jīng)濟得以恢復。

　　在上世紀50~60年代，新加坡公積金為月薪的10%，由雇員和雇主各付5%；上世紀70 年代，新加坡經(jīng)濟發(fā)展迅速，這一比例逐步增至16%、20%、30%；上世紀80 年代，新加坡經(jīng)濟巔峰時，公積金繳存比例一度高達50%，經(jīng)濟高增長時代過去后又逐漸降低。

　　然而我國的公積金卻并沒有形成與經(jīng)濟和工資增速合拍的繳費比例變動標準，大部分地方政府在過去15 年中從未改變過包含公積金在內(nèi)的社保繳費比例(少數(shù)地區(qū)微幅下調(diào)過)，比如上海當前雇主與雇員共同繳納的“五險一金”比例高達雇員工資的59.5%，比新加坡經(jīng)濟全盛時期的公積金繳費比例還要高！可在2008年金融危機后，大量制造業(yè)中的民營企業(yè)用工成本不斷上升、利潤率節(jié)節(jié)下滑，社保繳費比例之高成了許多企業(yè)難以承受之重，這也是許多民企不愿為員工繳納公積金的主要原因。

　　更重要的差異是，新加坡政府依靠公積金所積累的巨額資金在上世紀70~80年代經(jīng)濟起飛時期建造了大量的保障性住房(組屋)，以至于如今80%以上的新加坡居民都購買并住進了政府提供的廉價組屋，只有不到20%的高收入居民才會選擇購買高價商品房。可在中國，由于政府保障房建設啟動太晚，雖然職工已繳納了15年公積金，但至今還只有極少數(shù)居民真正享受到了政府保障房的福利，不禁令人扼腕。

　　新加坡公積金同樣面臨難題

　　不但中國在引入新加坡公積金制度時“畫虎不成反類犬”，就算是“老祖宗”新加坡的中央公積金制度，在21世紀的今天也漸顯疲態(tài)，頗受詬病。

　　2014 年6月7日，在一向風平浪靜的新加坡，發(fā)生了一場以當?shù)貥藴蕘砜纯胺Q“規(guī)模浩大”的群眾示威，有6000多人在新加坡唯一被允許進行公開示威的芳林公園集會，抗議國家的公積金制度。他們對現(xiàn)行公積金制度的不滿主要有兩點：一是認為強制拿走百姓的一部分收入后，政府運作公積金的手法不透明，容易出現(xiàn)暗箱操作并損害公積金持有人的利益；二是認為政府給的公積金利息太低，無法滿足新加坡人的養(yǎng)老、住房等需求。

　　因此示威者要求政府在運作人民的儲蓄時更透明，讓人民獲得更多的知情權，并允許人民將公積金普通賬戶里的存款用于教育、投資等更多方面，并允許55歲以上的人將存款全部提出。更重要的是，政府既然已經(jīng)從公積金制度中得到巨大收益，也應提高存款利率，讓人民分享到更多的公積金收益。

　　顯然，新加坡公積金制度面臨的“透明管理”和“保值增值”這兩大難題，同樣也是如今中國公積金制度最核心的癥結所在，而呼喚“透明管理”的實質(zhì)還是人們擔心公積金賬戶里的錢不安全，無法按自己所期望的保值增值，因此一邊呼吁提高公積金存款利率，一邊要求放松提取公積金用于其他用途的條件。

　　據(jù)了解，盡管《中央公積金法》允許公積金局動用一定數(shù)額的公積金通過投資方式保值增值，但事實上和中國的社保金保值困局一樣，閑置資金幾乎全部被存入了新加坡中央銀行，用于購買政府債券，政府給予的債券利率則與公積金的存款利率相等。從1955 年以來，公積金利率根據(jù)大銀行的定期存款與儲蓄的平均利率確定，一直略高于通脹率，從而保證公積金不貶值。根據(jù)最新公布的利率，政府需對普通賬戶資金支付每年2.5%的利息，對特別和保健賬戶支付4%的利息。

　　可在投資日益多元化的時代，僅僅跑贏CPI的回報率已無法讓大部分民眾滿意，畢竟許多人通過聰明投資能獲得遠高于通脹的收益水平。只是對中國的公積金持有人來說，目前2.6%的公積金存款利率甚至很多時候連CPI都跑不過。新加坡公積金制度面臨的問題再次給中國的公積金困局敲響了警鐘：中國的公積金制度是到了必須要動大手術的時候了！