陳季冰

　　華盛頓又一次重復過去兩年多來一再上演的腳本，“預算戰爭”的鬧劇在最后一刻戛然收場。

　　當地時間16日(周三)，美國國會兩院表決結果通過了上調美國債務上限并全面恢復聯邦政府運作的議案。這份在最后關頭達成的協議允許政府繼續借款至2014年2月7日，并且將按照目前的支出水平向聯邦機構提供資金至明年1月15日。這意味著那些關門的聯邦政府部門將重新開張，而在美國財政部此前警告的10月17日“大限”到來之前，令全球市場人心惶惶的美國債務違約警報也同時解除。

　　新協議標志著白宮和民主黨在這場政治斗爭中取得了階段性的重大勝利，而共和黨人幾乎是空手而歸——協議沒有對2010年通過的醫保法案作出任何重大調整，也沒有包含任何新的減赤措施，上述兩者正是共和黨人孜孜以求的，也是兩黨曠日持久的政治紛爭的根源所在。

　　來自俄亥俄州的共和黨人、眾議院議長約翰·博納承認了失敗，16日參議院通過新協議后不久，他在一個簡短閉門會議上向眾議院共和黨人表示自己將對該協議投贊成票。博納在接受一位保守派電視主持人的采訪時說：“我們打了這場仗，但沒有獲勝。”

　　巴拉克·奧巴馬將來在撰寫回憶錄時一定會感嘆，自己8年總統生涯的大多數時間里，都是在財政預算問題上同頑固的共和黨人進行艱苦斗爭，以至于像被捆住了手腳的囚徒，許多宏大的抱負都難以施展。

　　政府關門事小，債務違約事大

　　正當整個中國盡情地投入歡快而凌亂的“十一”長假時，地球的另一邊的美國，數十萬聯邦雇員也開始了期限未定的無薪休假——由于華盛頓的黨派斗爭陷入僵局，從10月1日起，美國聯邦政府關閉了一部分機構的運作。

　　在本文截稿時，美國政府關門已進入第17天，越來越多的負面影響浮現出來：

　　這期間，總統奧巴馬取消了原計劃對馬來西亞、菲律賓、印尼和文萊等亞洲四國為期一周的訪問，并缺席了今年的APEC峰會；美國政府取消了事先約定的與歐盟之間的跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定(TTIP)的第二輪談判；美軍取消了與日本陸上自衛隊原定于10月15日-28日在日本東北地區舉行的聯合軍事演習……

　　在經濟方面，大多數重要數據——從農作物收成、建筑支出到就業報告——停止發布，令投資市場無所適從，也令美聯儲的決策更為困難。后者眼下正處于政策和領導人同時轉換的關鍵節點……

　　不過，雖說政府關門對絕大多數中國人來說是一件不可思議之事，但在美國，這并非首次。

　　沒有人會認為政府關門是件好事，但它也未必像人們想像中那么壞。從經驗判斷，僅僅是政府關閉不會給美國經濟和社會造成太大損害。據分析師估算，政府閉門每持續一周，第四季度折合成年率的經濟增速大約將下降0.1-0.2個百分點。當然，這僅指直接的GDP損失，未考慮市場信心受沖擊所造成的間接影響。

　　只有當政府關門持續超過一個月甚至兩個月時，經濟增長才可能受到巨大沖擊，直至引發衰退。但這種可能性是微乎其微的，美國是一個民眾高度自治的社會，其正常的秩序并不會因為離開了政府就受到太大影響，更何況之前關閉的只是聯邦政府的非核心部門。

　　當然，這并不意味著就可以不必理會正在華盛頓國會山上演的黨派斗爭大戲。一旦如美國財政部之前警告的那樣，債務上限于10月17日達到而又不能再次提高的話，政府將無錢支付各種賬單，美國也將不可避免地走向債務違約。

　　那么，如果違約真的發生，等待我們的將是什么呢？

　　經濟學家、美聯儲官員和IMF等全球最重要的財經人士和機構對這個問題的回答高度一致：預計美國不太可能出現債務違約，但一旦出現，結果將是“不堪設想”的、“致命”的。

　　如果美國國債不能按時還本付息，那么無論這種情況只維持多么短的時間，都會對金融市場——特別是短期融資市場——造成大范圍破壞。屆時，金融市場內將出現各種混亂，因為交易系統難以確認、轉移和結算已到期卻又沒有償付的債券。而短期融資困難又將引起利率飛漲，投資者則有可能瘋狂拋售股票和大宗商品等高風險資產，將美國乃至全球金融市場推向崩潰。發生在金融市場的災難很快就會向企業、貿易等實體經濟擴散，最終導致新一輪全球性的經濟危機……

　　過去10年中，世界上有15個國家發生過債務違約或進行過債務重組。然而，除了阿根廷和希臘等少數國家外，它們絕大多數是非洲或拉美的小國，經濟總量很小，其貨幣在全球市場上也幾無影響。反觀美元，是全球儲備貨幣，美國國債長久以來則被視為無風險資產，是全球金融體系的基石。

　　美國也曾在1979年爆發過一次短暫違約，利率因而飆升。不過，30多年后的金融市場已經發展得更加復雜，美國的經濟總量和債務水平成倍增長，外資持有美國國債的比重也大幅度增加。因此，今日的經濟形勢比當時更加脆弱，違約對經濟的沖擊和損害也會更大。

　　唯一可以給此次債務上限之爭的潛在影響提供參考的可能是2011年8月的債務上限僵局，它不僅一度擾亂市場，還令市場信心遭受了沉重打擊。據《華爾街日報》調查，按照一些經濟學家的測算，那次危機對美國2011年第三季度的GDP造成了1.9%的拖累。但那次債務上限僵局在最后一刻獲得突破，從而避免了違約。

　　好在這次又是虛驚一場！

　　但正如政治上傾向于民主黨的著名投資家沃倫·巴菲特所說的，這種每每持續到最后一刻的博弈是“一種大規模殺傷性的政治武器”，它已經對市場和民眾的信心造成了難以挽回的巨大損害。而且，如同前幾次一樣，新協議依然只是將問題往后推延了幾個月，并不能真正消除市場面臨的不確定性。越來越多人相信，按照目前的態勢，總有一天，“政治火藥桶”將會因為再也壓制不住而爆發，違約將會真的發生。

　　因為從以往的經驗來看，每一次圍繞財政預算引發的黨派之爭往往會令下一次斗爭變得更為艱巨。

　　事關美國兩黨的根本意識形態

　　財政問題關涉美國共和、民主兩黨的根本意識形態。傳統上，共和黨堅持自由市場經濟和小政府主義，反對政府干預市場；而民主黨則強調社會公正，主張擴大社會福利，通過政府的介入來減少社會收入差距。

　　因此，針對美國堆積如山的財政赤字和政府債務問題，共和黨歷來傾向于通過削減政府支出來解決，而民主黨則經常希望增稅——尤其是提高高收入家庭的所得稅稅率——來達到財政平衡。這種意識形態方面的根本分歧主宰國會的財政預算斗爭已有20多年。自1990年以來，國會里的共和黨人從來沒有投票支持過提高所得稅，近年來興起的以“茶黨”為代表的共和黨極端派甚至將“永不增稅”奉為最高財政目標；而在戰線的另一邊，民主黨人則堅信，醫保和養老金方案神圣不可侵犯，盡管社會老齡化已使養老金成為美國增長最快的政府支出。

　　過去兩年多來，共和黨人一直試圖以提高債務上限為籌碼，換取大幅削減政府支出，尤其是要求對2010年通過的醫療保險改革法案(“奧巴馬醫改法案”)進行大幅度修改，甚至予以全盤推翻，而這被奧巴馬總統視為其政治生涯留下的最大一筆遺產。眾議院院長約翰·博納的口頭禪便是：美國政府每增加1美元的債務，就須削減1美元的開支。而白宮方面則針鋒相對地表示：提高債務上限問題沒有談判余地，確保政府能夠正常運轉，不出現債務違約，是國會必須盡到的職責。

　　與此同時，在華爾街金融危機肆虐5年、歐洲主權債務危機蔓延4年、全球經濟復蘇依然步履蹣跚的今天，越來越多的聲音開始反對英國和德國倡導的財政緊縮方案。他們認為，對于西方發達經濟體來說，當前最重要和最緊迫的任務不是強行取得政府財政平衡，而是促進就業、提高經濟增長率。在他們看來，過度削減赤字會傷害經濟復蘇。今年以來，IMF已多次提醒甚至直言不諱地警告美國，應當放緩政府削減財政赤字的步伐，保護脆弱的經濟復蘇苗頭。

　　在民主黨看來，這種關于全球經濟復蘇的正在形成的新主流見解給自己的“大政府、高福利”主張提供了最好的理論支持。但共和黨卻也不無道理地指出，民主黨主張的增稅恰恰會傷害艱難復蘇中的美國經濟。

　　在這場博弈中，奧巴馬總統自始至終都保持了強硬的態度，他表示愿意就預算問題展開談判，但絕不會就債務上限討價還價。奧巴馬一再指責共和黨人試圖用“美利堅合眾國的信用”當作談判籌碼來換取“贖金”，他宣稱：“如果拿美國民眾來要挾，我絕不進行對話……”資深的民主黨參議員舒默(Charles　Schumer) 也將共和黨的談判策略稱為“勒索行動”。奧巴馬和民主黨的理由是，財政預算是議會制定和通過的，赤字和債務的增加也應當由議會自行解決。

　　但共和黨人并不買賬，博納曾多次提到：“若不同時削減政府支出，美國人民將不會支持上調債務上限。”考慮到他的眾議院議長身份，他宣稱自己能夠代表“美國人民”并無太大的不妥。

　　奧巴馬之所以在預算之爭中表現得越來越強勢，正是因為在去年末的總統大選中，他最核心的競選主張就與預算和財政問題有關。奧巴馬不僅贏得了大選，投票后的民調也顯示，70%的人是因為奧巴馬在稅收問題上的立場而支持他的。奧巴馬深信，自己將打贏這場公關戰爭。已經在第二任期內的奧巴馬不再有競選壓力，他可以冒更大的風險放手一搏。相反，共和黨議員不敢將賭注下過頭，萬一真的談判破裂造成市場動蕩、經濟危機和民生痛苦，美國人也許會把大部分指責對準共和黨人，進而使自己丟掉議會席位。

　　奧巴馬的底氣顯然是有民意支撐的。近一年來，在圍繞“財政懸崖”、“政府停擺”和“債務上限”等一系列財政問題的僵局上，所有的民調都顯示，美國民眾把責任更多地歸咎于共和黨。雖然在這場對峙中，奧巴馬、國會以及民主、共和兩黨的支持率都受到影響，但民調顯示，奧巴馬總統的支持率一直高于國會；美國人普遍認為，比起奧巴馬和民主黨，共和黨更加把黨派利益置于國家團結之上。

　　不久前公布的一項民調顯示，國會整體支持率已跌至5%的低點，受訪者對眾議院議長博納的評價尤其黯淡。著名機構蓋洛普(Gallup)發布的調查結果還顯示，截止到上周(10月13-19日)，共和黨的支持率跌至24%，這是蓋洛普開展民意調查70年歷史中錄得的該黨最低支持率。就連傳統上具有右翼色彩的《華爾街日報》聯合美國國家廣播公司所做的調查也發現，共和黨的形象降至1989年該項調查開始以來的最低水平，對共和黨持負面看法的人比持正面看法的人多一倍以上。

　　這使得共和黨人面臨著前所未有的巨大壓力，現在，約翰·博納不得不擔心節節走低的民調支持率會不利于共和黨在明年中期選舉的表現，不僅使其重新贏回參議院的美夢泡湯，甚至丟失在眾議院的控制地位。他們都還記得，在1995年和1996年初的政府關門爭端中，當時的民意也是一邊倒地批評共和黨，而不是民主黨籍總統比爾·克林頓。在將近一年后的大選中，克林頓順利擊敗共和黨候選人鮑勃·多爾，成功實現連任。

　　國會斗爭體現美國政治兩極化

　　以約翰·博納為代表的國會共和黨領袖并沒有太多的回旋空間，他們不得不無奈地面對的，是美國社會日趨兩極化的政治格局——也就是說，紅者更紅，藍者愈藍(紅色和藍色分別代表著共和黨和民主黨)，中間地帶越來越窄。從很大程度上說，這也是近年來發生在國會的兩黨談判越來越不容易取得妥協的根源。財政預算只是這個政治角斗場中的一場全球影響相對比較大的戰役而已，事實上，在非法移民、同性戀婚姻、女性墮胎等一系列戰線上，共和黨保守派與民主黨自由派之間都在進行著如火如荼的意識形態斗爭。

　　我曾在去年底發表的一篇文章中預測，僅僅為了給上一次大選的失敗找回心理上的平衡，共和黨人也會對奧巴馬政府采取更加激烈的對抗姿態。美國目前正處在一個不同尋常的政治狀態，兩黨的權力基本上是均等的，但在意識形態上卻勢同水火。

　　相對于議員任期更長因而精英意味稍濃的參議院而言，被認為更加代表基層民意的眾議院是這種政治兩極化的經典寫照。在博納領導的眾議院，大多數議員來自民主黨或共和黨占絕對優勢的地區，他們在家鄉根本沒有向對方妥協的壓力。事實上，在2012年11月與總統大選同時舉行的議會選舉中，有125名眾議員以70%甚至更高的得票率贏得了他們所在選區的支持。這樣的優勢使許多眾議院議員認為，堅持自己的意識形態立場是天經地義的事。

　　隨著各州、國會選區變得更紅或更藍，越來越多的議員不再擔心來自對方政黨的挑戰，而更加擔心本黨內某個意識形態上更為極端的保守派或自由派搶走自己的席位。如今的眾議院內幾乎不再存在什么中間地帶，因為善于妥協變成了一條極易招致黨內挑戰的危險的從政之道，而不再是傳統上受到褒獎的美德。

　　這使得這屆美國國會當之無愧地成為美國現代史上兩黨分化最嚴重的一屆，也是幾十年來效率最低的一屆。國會兩黨勢均力敵但觀念南轅北轍。面對本輪債務上限之爭，許多共和黨議員很早就已明確表示，他們將樂意看到美國債務違約或政府關閉，如果這能迫使奧巴馬政府接受更大的減支和大幅度修改醫改法案的話。

　　雖然奧巴馬在2012年11月的美國總統大選中驚險擊敗共和黨候選人羅姆尼，贏得連任，但那次國會議員改選并沒有改變華盛頓的政治格局——即民主黨掌控白宮和參議院，共和黨把持眾議院的政治“跛足”狀態。這令奧巴馬不得不在接下來的任期內將大量的經歷花在繼續與共和黨人較勁上。但面臨更大壓力的無疑是國會中的共和黨領袖，因為圍繞財政預算的政治博弈已經在共和黨內部造成了日益明顯的裂痕。

　　今年以來，眾議院議長博納在與民主黨人的談判中所提出的方案，至少已經有兩次因爭取不到足夠的黨內認同而擱淺。不少立場最保守的共和黨眾議員指責博納未能有力地領導共和黨，他們在多次關鍵投票中與他唱反調。今年早些時候，副總統拜登與參議院少數黨(共和黨)領袖麥康奈爾經過長時間討論后曾推出過一個妥協方案，在參議院共和黨人那里獲得強力支持，但卻遭到眾議院三分之二的共和黨眾議員的反對。在表決中，博納投了贊成票，但眾議院多數黨(共和黨)領袖埃里克·坎托卻投了反對票。

　　共和黨現在已經分裂為兩個陣營，一方是堅決反對增稅和堅持小政府原則的保守派(亦可將其形容為黨內“在野派”)，另一方是努力謀求與總統展開合作以解決現實問題的溫和派(他們目前是黨內的“當權派”)。在相當長一段時間內，約翰·博納一方面要擔心財政僵局對共和黨在2014年中期選舉以及未來長期所帶來的不利影響，另一方面還要應付以茶黨為代表的黨內極端派的威脅。

　　此外，一些跡象還表明，來自東北部中立州的少數共和黨議員出現了“嘩變”的苗頭。因為他們越來越認為，投票支持民主黨的某些議案，盡快解決財政僵局對自己所在州的選情是有利的。為此，他們將不與本黨派站在同一陣線上。類似的窘境其實在民主黨一方同樣存在，參議院有一些中間派的民主黨人將參加2014年中期選舉，他們擔心，在沒有達成更廣泛的赤字削減協議的情況下投票支持上調債務上限，有可能不利于一年多后自己角逐的參議院選舉。

　　我在本文中對美國的政黨競爭作上述簡單剖析，也是想要告訴讀者，西方政黨是不可能達成“萬眾一心”式的僵硬團結的，它的內部只能是一種彈性很大的合作關系，因為它是一種自下而上的選舉和執政機器，而非自上而下的社會控制機器。

　　剛剛達成的新協議預計將在共和黨內部引發更大的分裂，不過暫時還很難預測這種黨內斗爭將會導致何種后果。如果輸掉了這次戰斗的共和黨接下來變得與政府更加對立的話，那么在我看來，眾議院議長博納的下臺將是不可避免的。

　　新協議在參議院以81票對18票通過后，重量級參議員、2008年與奧巴馬競逐總統大位的共和黨候選人約翰·麥凱恩對媒體表示，對美國人們而言，該協議標志著“一場痛苦的歷程結束……這是我在參議院這些年見到過的最可恥的一幕！”此前，麥凱恩曾多次提醒共和黨不要將修改奧巴馬醫療方案與債務上限及政府支出法案聯系在一起。

　　反觀奧巴馬，他也沒能如愿達成一項一勞永逸的“大妥協(grand　bar-gain)”，就削減聯邦赤字、實現財政平衡的長期方案取得共識，等待他的將是一連串無止盡的財政懸崖。

　　至于對美國現行的這套鼓勵舉債消費而非資本積累、鼓勵金融投機而非實業投資的不合理稅制進行全面改革的呼吁和許諾，再一次地被擱置。

　　真正的挑戰

　　很多政治評論員也許會將當前這場財政僵局視為一場標志著美式民主制度下政府治理的失敗，甚至預示著美國衰落的重要轉折點。一言以蔽之，它應當成為引以為戒的反面例子，而非值得效法的正面范本。

　　美國前財政部長、哈佛大學教授勞倫斯·薩默斯在一篇專欄文章中寫道：任何在華盛頓政界工作過的人，都會充分體會到一種嚴重的挫敗感。美國政界幾乎每一個人都感覺到，有很多事情必須立即著手去做，但在當前環境下卻沒有一件事能做成。

　　但正如薩默斯正確地指出的，縱觀美國歷史，分歧和緩慢的變化一直是常態而不是例外。盡管這往往令人心煩，但并不總是壞事。相反，一些威權社會可以變化很快，但這些變化幾乎無一能夠良性地持續下去。因此，政治的兩極化固然絕非好事，但缺乏制衡的害處更大。美國錯誤地卷入越南戰爭和伊拉克戰爭，很可能正是因為制衡不夠。

　　這里僅舉一個最簡單直接的例子，就拿兩黨紛爭的焦點——削減財政赤字——來說，正是因為共和黨人堅持不懈的“拖后腿”以及今年春季生效的“自動減支”方案，本財年(美國的財政年度從10月1日至下一年9月30日)里美國出現了多年來從未有過的預算赤字逐月收窄的局面。2013年多個月份里，美國財政收支罕見地出現盈余。而根據美國財政部的數據，本財年美國聯邦政府年度預算赤字將肯定降至2008年奧巴馬總統上臺以來的最低水平。就連一貫更加注重經濟增長、反對財政緊縮的IMF也承認，美國以“荒謬的”處理方式明顯改善了債務前景。

　　這就是博弈帶來的“紅利”，相反，如果只有萬眾一心的贊成和擁護，美國今天的財政狀況一定已經走到了真正的危險“懸崖”邊緣。

　　就像財政僵局并未真正解決一樣，美國未來仍將面臨諸多嚴峻的挑戰，從某種意義上說，挑戰還會越來越多。但真正的挑戰從來都不是人們的意見不統一，而在于需要有人針對新時代里的新問題找到新的解決方案。

　　阻礙歷史進步的從來不是反對意見，推動歷史進步的也從來不是一致同意的行動。相反，聽不到反對聲音的一致同意往往意味著悲劇的開端。