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　　國務院發展研究中心農村部與中國社會科學院中科事務所聯合設立了農業和稅收政策國際比較研究課題。為此，與中 心國際局合作組團赴歐洲若干國家進行了考察。現將對歐盟農業和稅收政策的考察及與中國有關情況比較的認識、體會報告如 下。

　　歐盟共同農業政策

　　1999年是“歐元”亮相的第一年，所到之處，均能看到歐洲一體化的強勁勢頭，其中農業和農村發展更是這一進 程中的主旋律。

　　歐洲共同體（簡稱歐共體）是根據1957年簽訂的《羅馬條約》成立的。1960年6月30日，歐洲委員會（簡 稱歐委會）就創建共同農業政策提出議案，經過6個月的深入談判，確定了共同農業政策結構的最初框架。1962年1月， 確立了共同農業政策的總方針。

　　由于歐共體最初的6個成員國都是農產品凈進口國，因此，歐共體共同農業政策的主要目標是：提高農業生產率；增 加農產品產量，穩定市場，提供有效供給;穩定提高農業生產經營者的收入和生活水平；為消費者提供價格合理的食物。為了 確保政策目標的實現，歐共體明確了遵循共同農業政策的三條原則（現歐盟依然執行這一原則），一是建立允許農產品自由流 動的統一共同市場；二是享有優先權，共同采取各種措施限制外部廉價農產品進入共同市場；三是承擔共同財政責任，歐共體 各成員國要繳納一定的費用，以建立共同農業發展基金。

　　歐盟現行的共同農業政策既是早期歐共體建立的基石，又是歐洲有關國家整個經濟結構長期變動的產物，是國際貿易 格局變化的結果。1993年歐共體才改為歐洲聯盟（簡稱歐盟）。共同農業政策是目前歐盟諸國最重要的共同政策和經濟運 行中的核心。它成為單一市場的先驅者（這個市場保證在歐盟15個成員國內，商品、服務、資金和勞力的自由流動）。它是 政治和經濟的結合點，把共同體的不同部分聚集在一起。以1992年為界，可將共同農業政策劃分為新舊兩個時期的政策。

　　（一）舊的共同農業政策

　　共同農業政策產生于歐洲大部分食品生產處于財政赤字的時期。它的結構設計符合歐洲當時的發展狀況。實質上，共 同農業政策確實支持了內部價格和收入：諸如通過協調、邊境保護，或在沒有邊境保護的地方采取高額支付的形式，給使用共 同體農產品的生產者和加工者，因共同體的存在而不得不支付比世界市場價格更高的價格。

　　當時歐共體國家的這一政策給經濟增長及對歐洲提供物美價廉食品等方面作出了重要貢獻。使當時的通貨膨脹得以緩 解，擴大了農產品出口，有利于外貿收支平衡，促進了農業生產迅速發展，農場主收入有所增加。直到90年代中期，在整個 預算條款當中，共同農業政策仍是歐盟經濟政策中的最重要部分。歐盟那時為世界上農產品的最大進口國和第二大出口國。

　　在共同體存在大量過剩農產品的時候，與財政赤字相關的系統暴露出許多不足：

　　·通過干預和產品援助提供的價格和保證，以超出市場吸收能力的增長率刺激產量的增長。1973年至1988年 間，歐共體內農業生產量增長2％，而內部消費僅增長0．5％。

　　·導致對市場價格有消極影響的某些部門代價昂貴的盈余有所加大。

　　·另外，與某些貿易伙伴之間緊張狀態的加劇擾亂了歐盟在世界市場份額和對世界市場價格的影響力。

　　·某些地區集約生產對環境產生消極影響。

　　·這個體系沒有全面考慮絕大多數小型和中型家庭農場的農業收入。

　　·在日益增長的經費范圍內這種狀況尤其難以接受。

　　總之，到80年代未期，產生了改革的共識。共同體結構適應了60年代的發展，在70年代運行良好，但在80年 代卻顯示了致命的弱點。因此設計一項適應90年代發展的政策是必要的。

　　（二）新的共同農業政策

　　（以下簡稱CAP）

　　1992年6月，歐盟農業部長委員會正式采納CAP改革方案。這是歷史上最激進的一次改革：

　　·為保障本區域內農產品的市場競爭力，歐盟將糧食和牛肉的價格3年內降到接近國際市場水平（如谷類價格降低2 9％，牛肉降低15％）。

　　·由于價格下降，農民將得到相應的貨幣補償。谷物及其他糧食作物，賠償取決于土地是否不再應用于生產。實踐證 明，這是一個行之有效的調控手段。

　　·因個人和地域區別，牛肉領域的賠償金有不同的額度限制；根據每公頃土地的最大放養率，若每公頃土地不足1. 4頭牲畜，就可得到額外補償。這是鼓勵生產方式多樣化的一種手段。

　　·CAP中的重要變革包括農業環境、植被及提前退休等一系列措施。這為農場主開辟了機遇，同時為歐盟提供了解 決環境、體制問題的方案。由于CAP覆蓋了歐盟75％的農業生產。改革之初的3年，在根治農產品大量過剩、供過于求、 耗費開支等方面的成效超出了預期：

　　1．恢復了谷物市場平衡。公共儲備從1993年的3000萬噸下降到目前不到30O萬噸的水平。

　　2.由于休耕土地措施的成功運用，盡管受到氣候影響（如于旱），依舊成功控制了產量（1996年收成達到1�� 75億噸）。同時改革也成功地控制了產量上升的趨勢。

　　3．歐盟生產的谷物更具市場競爭力。專家測算，用于飼養的谷物1992／93年至1995／96年期間年增長 為1200萬噸（而1976—1993年期間年損失則為 100—200萬噸）。

　　4．歐盟總支出中用于農業的實際開支已由1988年的64.2％減至 1996年 50.5％。

　　歐盟委員會部長會議將繼續討論酒領域的改革方案。1996年7月會議通過水果、蔬菜的改革提議。還將于近期提 議改革橄欖油領域，這將全面完成1991年啟動的改革進程。瘋牛病對消費行為的影響破壞了供需關系，因此歐盟現正著手 解決牛肉領域的體制問題。1999年2月 22日歐盟15國農業部長會議討論了歐盟共同農業政策進一步改革的問題，內 容包括：從2000年起減少對農產品的價格補貼，減幅在15％到30％之間，并在2002年取消價格補貼。與此同時， 歐盟將以“直接補貼”的方式給農民一定程度的補償，費用由歐盟與成員國共同承擔。

　　CAP改革的深化將有利于推動歐洲農業經濟朝著開放市場的方向發展，使其大部分農產品與世界市場價格接軌，并 且已開始對整個歐洲地區的社會經濟發展，包括支持就業、環境保護、保護消費者利益等方面都產生了積極的影響。

　　（三）歐盟的農場預算

　　CAP是一項共同政策，它的基礎是歐盟總財政預算中的農場預算。原來的《羅馬條約》為資助農業政策設立了共同 基金。自它誕生以來，歐洲農業指導與保證基金成為共同體財政預算中最大的唯一項目（亦稱農場預算）。每當理事會和歐洲 議會就共同體預算作出決定的時候，這便成為討論的固定焦點。歐盟的CAP是一個復雜的體系，其對象包括谷物、牛、羊、 水產等23類主要農產品，覆蓋了歐盟90％的農產品產量和70％的農產品種類。主要是通過稅收（主要是關稅）和財政補 貼的手段，對農產品市場進行調控管理，支持農業生產與結構調整。1995年，歐洲農業指導與保證基金（EAGGF）吸 收了歐盟總預算的約48％。1996和1997年度，共同農業發展基金預算為410億歐元。具體由歐盟負責的干預委員 會及其派出機構以及各成員國的農業政策機構來執行。另外，還設立了聽眾法庭，這是一個獨立的監督機構，監督決議過的資 金使用是否合理。

　　其具體運行和機構設置如下：

　　1．財政一致：共同體的基本原則

　　EAGGF的資金主要由成員國提供。最初，共同體預算原來由各成員國捐款籌集，1975年起，共同體預算集資 來源已改為：（1）共同體內部對進口農產品征收的差價稅和工業品進口征收的關稅；（2）經協調后各成員國交納1％左右 的產品增值稅（TVA）。至此，共同體預算資金就不再按比例分攤，也不考慮他們將從農業經費中得到的最大受益。EAG GF是共同體總預算的一部分，成員國經濟狀況基本上決定了其受資助的多少。富裕經濟和欠富裕的成員國之間的財政一致是 共同體的基本原則之一。這是共同體內較高水平的經濟和社會平衡的先決條件，也是農業政策將起深遠作用的目標。至于共同 體政策對國家財政的貢獻，這可從共同體在進口時對非歐盟國家征收海關關稅中體現。

　　總農業經費和它在不同產品及范圍里的分配，是由部長理事會和歐洲議會在總預算程序下作出決定。價格和市場政策 的花費被稱為“義務”費用：共同體不得不爭取可能獲得的必要資源以確保CAP的運行。因此，農業政策的連續性得以確保 ，EAGGF提供了穩定的框架結構，使長期實現 CAP的目標成為可能。

　　2．市場和價格的金融政策：保證部

　　正如它的名字暗含的意思一樣，歐洲農業指導與保證基金（EAGGF）由兩部分組成。在政策保護下的價格和市場 方面，保證部給共同體提供了資金，包括CAP的改革補償金和附加措施。EAGGF費用的絕大部分在保證部運營，199 5年農業預算的90％，其中約一半花在農場主的直接支付上。

　　3．結構政策的資助：指導部

　　指導部是負責配置給結構政策的共同體資源，如擁有現代化的援助，年輕農場主的任命，加工和推銷的援助以及多樣 化經營等方面。這和歐洲地區基金、歐洲社會基金一起受到關注，它還給邊遠地區的發展活動提供資助。這些措施的計劃和執 行，在與個別成員國或地區的合作上，運用互相提供資金的原則上，都是非常獨立的，1995年預算內，指導部的份額約占 農業預算的10％。

　　4．市場的共同組織（COM）

　　根據產品的不同采取不同的形式。在單一市場基礎上，它保證60％以上的農業產量的價格。COM的特色干預用來 購買過剩產品，并提供外部保護以抵制低價進口的產品，如谷物、大米、糖、牛奶和牛奶制品、牛肉和小牛肉。COM的特色 制度提供了價格支持和直接援助（如谷物、小麥、橄欖油）；直接援助包括油籽、亞麻、大麻、棉花；出口援助如家禽和雞蛋 ，以及進口保護如某些水果和蔬菜等。

　　歐盟農業政策和稅收政策

　　對中國的借鑒意義

　　中國和歐盟所處的地理位置、氣候條件不同，農業發展水平差異很大，加上各國國情的區別，很多值得參照、學習的 政策可能一時還難以在中國發揮作用。針對中、歐農業的不同發展階段及我們面臨的發展和改革任務，以下幾點原則是值得借 鑒的：

　　（一）運用財政補貼杠桿對農產品市場進行調控和管理。財政補貼主要用于歐盟價格干預政策的實施和歐盟農產品的 出口補助。歐盟部長理事會每年在3月底之前都要決定下一生產年度（4月1日至次年3月31日）的農產品價格（包括目標 價格、干預價格或者對生產者的直接支付）。當共同市場上農產品價格下降至干預價格時，各國的干預中心（干預委員會派出 機構）就有義務以干預價格收購農產品。此外，在農產品集中上市的季節，歐盟還向生產者或商人發放補貼，由他們負責把農 產品儲藏一段時間后再上市。80年代以后，歐盟農產品開始出現過剩，為了穩定農產品市場價格，歐盟對成員國的某些農產 品如牛、羊、糖類、土豆等生產實行配額控制政策，對撤出市場的產品予以補嘗。同時，歐盟對外建立統一的農產品進口關稅 制度，并實行出口補貼制度，建立“補償總額”，保證歐盟成員國的農產品在國際市場上有一定的價格競爭能力，以防止共同 市場之外的第三國農產品對歐盟農業生產者的沖擊。

　　（二）對農業生產實行直接支持。一是對硬質小麥、橄欖油、煙草等歐盟生產不足的農產品生產給予直接的財政補助 。二是為了使某些農產品如亞麻等降低成本，提高質量，由歐盟給予補貼，農業信貸機構提供無息貸款。

　　（三）運用財政補貼支持農業結構調整。一是直接補貼。主要是對成員國單獨項目的資助，要求項目必須符合歐盟共 同利益，資助額只占項目所需資金的25％。二是間接補貼。在歐盟提供補貼，一般是所需投資的25％，必要時也可高達6 5％。其農業結構調整政策實施范圍包括：農業現代化、山區和貧困地區的經濟發展、農產品加工銷售條件的改善和農業經濟 結構的改善。同時，還對邊遠地區、山區等實行一定的補貼政策。重點是對這些地區的環境保護補貼。政府根據成本費用及供 求情況，制定農產品最低目標價格。除谷物外，目標價格政策覆蓋所有農畜產品，與產量掛鉤。當市場價格低于目標價格時， 政府指定的機構以目標價格收購農產品，財政給予補貼。當市場價格高于目標價格10％（蔬菜12％）連續兩周不降時，政 府將通過降低關稅率，直到市場平衡恢復。這項支出在預算支持項目支出中占的比例很小。三是用于農村的發展項目。主要有 兩方面：

　　1．支持、鼓勵農場實行多種經營，支持農村交通等基礎設施條件改善，提高農村居民的福利，促進農村發展。

　　2．支持可持續農業發展的實踐和技術水平的提高，保護農業環境，減少石油開采對農業的污染，保證動植物的健康 水平，達到提高農產品質量和人民生活水平的目的。

　　農村稅費本是此次考察一個重點。根據在歐洲考察的情況看，中國和歐盟國家的最大差別是所處的經濟發展階段不同 。歐盟的農業人口已經降至20％以下，他們具備了實行多數人補貼少數人政策的條件。但據到過中國考察的歐盟官員講：中 國現階段面臨的問題，十分相似40年前歐共體農業政策出臺前的情況。制定明確統一、上下一致、能夠長期堅持的推進農業 現代化的完整的農村發展政策應該是時候了。

　　我們經常講發達國家是全面的以工補農，但其中在稅收方面，歐盟對農產品生產沒有優惠政策。而主要是在流通領域 ，對進口農產品征收差價稅，包括水果、蔬菜、花卉、蛋、禽肉以及酒類等，約占歐盟農產品的12％。因為，歐洲的每一個 農場主，雖然平均規模只有美國的1／10，但勞動生產率不低，也是獨立的經營法人，依法照章納稅。政府的投資或稅收、 價格的優惠是建立在獨立核算、自負盈虧的基礎上。例如，歐盟信貸（無息）支持不超過項目總投資的25％；但歐盟通過對 進口農產品征收差價稅和其他關稅，就解決了歐盟農業政策經費26��5％的預算問題，因此平衡了歐盟區域內外的農產品供 求關系。

　　CAP本身也提供了稅收，表現在征收農場貿易稅和糖稅（也稱農業稅）上，這些作為內部資源也納入共同體預算（ 大約絕對額只20億歐元，比重由最初只占4．65％降至目前的2．41％）。但總體上，來自農業以外的支持占了絕對多 數。歐盟總財政預算的三大來源：一是關稅（含進口農產品差價稅），最初占25．58％，現仍達13％；二是各國增值稅 按1％比例提取的額度，最初占51��16％，現仍達48.19％；三是第四資源，即各國按國民生產總值狀況提取的額度 ，最初絕對額只60億歐元，現已上升為270億歐元，占32．53％。預計到本世紀末，歐盟財政預算的總收入占全部成 員國的國民生產總值的比重將從1996年的1��2％增加到1999年的1.27％。正是雄厚的財力支持了共同農業政策 長期有效地保護歐盟國家農業的健康成長。

　　與歐洲相比，我們一方面受總財力限制，對農業和農村的支持還要逐步增加，目前取之于農、用之于農的局面，一時 難以改變；另一方面，如何增加對農業和農村的支持，以及如何用好支農和扶農的資金，還是大有文章可做。目前的農村稅費 改革為理順各方面關系提供了機遇，盼能夠認真仔細妥善處理相關問題。

　　歐盟的農業政策以及相關的稅收政策給我們的最大啟示是，農業和農村問題是整個現代化進程中最不可回避的大問題 ，它是經濟結構調整變動的核心，是改革、發展、穩定關系的關鍵性環節，處理得好，我們可以乘著高速發展的航船駛抵現代 化的彼岸。搞得不好，我們將過不了現代化這一關，甚至可能在可持續發展與知識經濟的浪潮中觸礁。

　　當前中國經濟內需不足首要就是農民收入偏低。但一般農產品的進一步增長也遇到了市場需求的制約，以往支持農民 增收的農村非農產業：鄉鎮企業和農村剩余勞動力有序流動，也遇到城市國有企業改革和經濟結構調整的沖擊。目前的核心問 題，農村內部確有均衡稅負、調整資金投向的余地，但正如有關人士認識到的，中國已經開始進入全面以工補農的階段，還是 要在全面增加農業和農村投入上多下功夫為好。不能總是停留在農民事農民辦的階段，企圖還是靠剝奪農民來完成有史以來最 為重大的國民經濟調整任務，很可能是欲速則不達，陷入城鄉首尾難顧的尷尬局面。目前的農業和農村問題已經是全局性問題 ，必須在整體思路上實現根本轉變，走世界上相同農業規模的國家在相同發展階段必然的道路，才是解決問題的出路。

　　新的農業發展階段

　　如何迎接機遇和挑戰

　　40年前，歐共體為了應對歐洲國家經濟結構調整變化的挑戰，率先在關系全局的農業領域實行了統一的農業政策， 統一的實質簡言之，即是一致對外的農業保護政策。其間，農產品經歷了由短缺到過剩的變化過程，特別是1992年以后， 為協調關貿總協定烏拉圭回合談判的關系，共同農業政策又作了重大調整，但是保護的基調未變，不過是調整了保護的方面和 領域。

　　（一）歐盟農業政策調整

　　1．關于農業和農村發展的定義

　　從60年代開始，歐盟不斷深化和擴展其內涵。80年代中期以來，歐盟越來越關注農村發展。1993年生效的歐 盟條約特別提到農村經濟、社會發展，即幫助周邊、欠發達地區的發展。1994—1999年期間，歐盟共投入整個預算的 1／3，約1410億歐元（1992年價格）。

　　農村發展的主要目的是發展農村社區。一個有競爭力的農業很關鍵。此外，農村經濟多元化也很重要。為此，歐盟著 力發展中小企業，開發適合農村的新技術、郊區旅游業等等。環保、人員培訓將成為今后服務業發展的重點。1994—19 99年間，歐盟發展農村的措施擴展到鼓勵旅游，投資手工藝，保護鄉村遺產、環境以及田園風光。

　　2．把握農業和農村的定位

　　歐盟認為，挑戰主要來自以下三方面：

　　內部而言，歐盟將繼續長期致力于改善農業生產環境，協調農業政策與農村政策，確保社會、經濟活力，盡量簡化C AP的管理程序。來自外部的挑戰在于如何使歐盟更適應競爭日趨激烈、逐步向貿易自由化過渡的國際大環境。為此，歐盟需 要更好地迎接第三個挑戰，即歐盟東擴，吸納中東歐的鄰國，使其農業人口翻番，農地面積增加40％以上。

　　1992年的改革固然是為解決當時歐盟內部問題。但亦使歐盟履行了1994年簽署的烏拉圭回合關貿總協定中規 定的義務。這一協定涵蓋了所有農產品，規定6年內消減20％國內農產品補貼、36％出口補貼預算額以及21％有出口補 貼的農產品出口量。

　　在即將開始的新一輪世貿組織的談判中，歐盟也將挾其在環境保護的研究和實踐優勢，為歐洲的農業和農村發展爭得 更多的利益。

　　3．保留農民和保護農業，就是保護環境

　　農業已不是過去僅涉及糧食安全，而是包括生態環境建設，經濟是否可持續發展的大問題。因此，歐盟的農業環境措 施旨在為農場主提供技術援助，倡導資源、環境保護。在歐盟成員國的提議下，通過了與農業環境相關的160多個提案。其 措施在于鼓勵農場主將自己不僅看作食物的生產者，也看作環境的保護者。

　　CAP改革方案中，植被方面的資助是為了創造良好的農業植被環境，平衡農產品市場。歐盟在林業方面的其他目標 ：保護環境、促進林區發展、郊區及欠發達地區經濟發展、開發農產品銷售等。

　　為適應新時期的挑戰，歐盟開始推行提前退休措施。盡管改革方案中農業環境、農林業措施是強制性的，所有成員國 必須執行，但提前退休方案并非如此。如果成員國同意或者農場主自愿提前退休，這一措施很重要，尤其考慮到歐盟約50％ 的農民55歲以上。至1996年春，15個歐盟成員國中已有10個實行提前退休措施，涉及約21��2萬人，交出土地4 30萬公頃。這些土地將主要用于扶植年輕農場主，擴展已有領域以及農業生產。

　　（二）歐盟迎接挑戰的法律基礎

　　共同農業政策實行40年而依然富有生命力，得利于其逐步完善的法律基礎——歐盟條約第38—47條，明確了歐 盟機制的職責：

　　歐洲委員會負責制定和啟動政策性計劃。部長理事會（代表歐盟15個成員國政府）是決策機構，為CAP提供主要 的政策性指導。在部長理事會籌備會之前，部長們會得到由來自成員國的高級農業官員組成的農業特別委員會提供的幫助。

　　歐洲議會必須在部長理事會作出決定之前拿出它在同類立法提案的意見。正如在前面部分提到的，聽眾法庭是一個獨 立的監督機構，負責監督歐盟財政部預算的合理使用。歐盟經濟特別委員會（代表不同類型經濟和社會經濟活動）和歐盟地區 委員會（代表歐盟地區），兩者都有顧問責任，定期就農業問題準備意見。

　　除了準備和啟動立法提案的責任外，委員會也負責歐共體農業政策的日常管理。它包括監控市場，并隨之作出必要調 整。這一任務中，委員會得到為照顧不同部門利益的管理委員會的幫助，這些部門是由來自不同國家部門的有關專家組成的， 它們由委員會掌管。委員會也尋求保證，讓那些在國家水平內負責政策實現的國家機構（農業部門、調停理事會等）完成他們 的義務。委員會在政策的細節申請和調整方面求教于管理委員會。

　　結構性政策方面，委員會得到由來自成員國有關部門的專家組成的星星委員會的幫助（歐盟委員會在農業上的結構） 。委員會也會通過歐盟農業顧問委員會定期正式地求教于非政府部門（歐盟的生產者、合作者、加工和貿易部門、農場工人以 及消費者）。

　　這些程序在1993年10月29日，由歐洲議會、理事會及委員會通過的內部機構協議下得到加強，其目的是為履 行預算原則，提高每年預算程序和機構間預算事務合作方面的效率。這個協議是由歐洲議會（領導機構）根據1988年2月 的預算原則重新擬訂的。1988年的預算原則給確定農業經費的最高限額提供了內部依據，與之相關的趨勢是歐盟國內生產 總值。農業經費的控制因此成為歐盟政策的關鍵性目標。從歐盟預算的比例來看，說明其正呈下降趨勢——1980年占歐盟 總預算的70％，而1995年約占48％。每年所有農業政策組成部分的新決定和新議案，作為他們資助的意義都要接受檢 驗。但還是不能完全避免決議撥款和實際需要的差距，因為共同體內生產趨勢、世界市場價格和匯率總是不能被精確地預言。

　　由此可見，行之有效的政策靠的是運行良好的組織系統和機制。當然，歐洲是由分散走向統一，而我們則在一定意義 上講是集權走向分權。但在任何情況下要有執行政策的組織和運行操作的程序與機制， □國務院發展研究中心 謝 揚 周 潔