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高宇明
近些年，國(guó)家利用外資逐年增多，資金從不同部門和渠道投入到各地區(qū)。但是據(jù)有關(guān)部門數(shù)據(jù)資料反映，通過多年來外資利用的效益來看，部分項(xiàng)目的投資沒有發(fā)揮其應(yīng)有的效益和作用。對(duì)此，我們應(yīng)分析原因、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，為合理利用外資創(chuàng)造條件，以提高運(yùn)用外資的安全性、可靠性及效益性。
一、目前外資運(yùn)用中存在的問題
1.管理體制不健全，責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一。外資項(xiàng)目的可行性研究、論證、申報(bào)、審批等前期準(zhǔn)備工作主要由行業(yè)主管部門來操作，沒有項(xiàng)目的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。而作為政府債務(wù)代表人的財(cái)政部門，則很少直接參與，或者是項(xiàng)目確定實(shí)施后財(cái)政部門才介入管理程序，致使財(cái)政部門難以從全局考慮債務(wù)的合理分布與項(xiàng)目實(shí)施的可操作性，也無法對(duì)項(xiàng)目的投資結(jié)構(gòu)、資金使用、成本管理提出意見；貸款的承諾和擔(dān)保也由計(jì)劃、財(cái)政及有關(guān)行業(yè)主管部門分別操作，導(dǎo)致多頭管理、管理分散；使用資金者不負(fù)責(zé)任，甚至對(duì)項(xiàng)目的還款無人過問；項(xiàng)目生效后，其日常管理由行業(yè)主管部門和項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)，資金劃撥、物資采購、成本核算、效益監(jiān)測(cè)等方面財(cái)政部門很少參與，但項(xiàng)目竣工后償債責(zé)任卻全部推給了財(cái)政部門。這種“權(quán)、責(zé)、利”分離，“借、用、還”脫節(jié)的管理體制，在一定程度上制約了地方政府外債的合理利用和有效管理。
2.配套資金不落實(shí)，到位不及時(shí)，也是普遍存在的問題。外資貸款條件一般較為優(yōu)惠，但貸款一般只占項(xiàng)目總投資的30%至70%，其余投資要求項(xiàng)目區(qū)地方政府配套，目的在于帶動(dòng)當(dāng)?shù)刭Y金投入，減少貸款風(fēng)險(xiǎn)。有些地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，各級(jí)財(cái)政配套能力較差，特別是內(nèi)資、外資項(xiàng)目都要求配套，地方財(cái)政不堪重負(fù)。再加上一些用款地區(qū)或部門出于種種目的，不顧自身的吸收消化能力，盲目貸款，甚至“寅吃卯糧”，到頭來不但配套資金成了無米之炊，連項(xiàng)目也實(shí)施不下去，只能弄虛作假，其結(jié)果造成巨大虧損，教訓(xùn)十分深刻。
3.拖欠現(xiàn)象漸趨嚴(yán)重，還本付息壓力日益加重。近些年，由于前期貸款建設(shè)項(xiàng)目陸續(xù)進(jìn)入還本付息高峰，各地、各部門還本付息壓力逐年加重。如某地的3個(gè)外資項(xiàng)目，由于管理不善，經(jīng)營(yíng)困難，目前全部下馬，無一成功，造成拖欠貸款本金現(xiàn)象，而財(cái)政部門則承擔(dān)起了償貸的風(fēng)險(xiǎn)。
4.還貸準(zhǔn)備金不足，償貸意識(shí)較差。近幾年，各級(jí)財(cái)政部門按照國(guó)家要求，陸續(xù)建立了國(guó)際金融組織貸款還款準(zhǔn)備金制度，緩解了部分債務(wù)還貸壓力，在努力提高維護(hù)政府的對(duì)外信譽(yù)上做了大量工作。但由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展差異，地方財(cái)力不足，再加上項(xiàng)目管理問題等因素，使一些地方的貸款還貸準(zhǔn)備金制度沒有建立起來，這也導(dǎo)致項(xiàng)目下馬后債務(wù)無人償還，使地方政府無奈背上沉重的償債包袱，也在一定程度上沖擊了地方財(cái)政的預(yù)算平衡。
二、提高外資效益的對(duì)策
1.把好立項(xiàng)審批關(guān)，提高項(xiàng)目資金風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，實(shí)行責(zé)任追究制。國(guó)家有關(guān)部門對(duì)國(guó)際組織與外國(guó)政府貸款項(xiàng)目，應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)密的立項(xiàng)審批管理，不科學(xué)與不具備條件的項(xiàng)目及為突出政績(jī)的強(qiáng)迫性項(xiàng)目，堅(jiān)決不予審批。不能帶來良好效益的，應(yīng)查找問題原因，對(duì)立項(xiàng)可行性研究不科學(xué)給國(guó)家?guī)砭薮髶p失的，應(yīng)追究相關(guān)人員的責(zé)任。
2.充分發(fā)揮財(cái)政部門的職能作用，積極穩(wěn)妥地引進(jìn)國(guó)際金融組織貸款和外國(guó)政府貸款。政府外債歸口財(cái)政部門管理，一方面使財(cái)政部門在職責(zé)和制度上具備了可以對(duì)本地區(qū)外債項(xiàng)目進(jìn)行通盤考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃、對(duì)“借、用、還”實(shí)行統(tǒng)一管理的條件，另一方面使財(cái)政部門也擔(dān)負(fù)著理舊賬、清欠款、解決遺留問題及管理政府外債的重任，并在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)承擔(dān)著外債償還的壓力。
3.建立“統(tǒng)一規(guī)劃、科學(xué)管理、職能明確、責(zé)任落實(shí)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)”的外國(guó)政府貸款管理機(jī)制。一是要對(duì)今后項(xiàng)目可行性研究的科學(xué)性與企業(yè)自身的信譽(yù)度進(jìn)行測(cè)試。二是打破過去管理分散、部門項(xiàng)目間各行其事的模式，自上而下逐級(jí)落實(shí)，形成完整的管理體系，使項(xiàng)目實(shí)施分工明確、有序進(jìn)行。三是對(duì)違反項(xiàng)目協(xié)議操作規(guī)程的個(gè)人和集體，應(yīng)追究相應(yīng)的法律責(zé)任，做到有章可循，有法必依，違法必糾。四是加強(qiáng)項(xiàng)目宏觀管理，微觀調(diào)控，為項(xiàng)目的實(shí)施保駕護(hù)航。
4.以資金、財(cái)務(wù)、債務(wù)為核心，實(shí)施項(xiàng)目全過程管理。包括在項(xiàng)目立項(xiàng)和準(zhǔn)備階段對(duì)項(xiàng)目投資、配套資金來源的審核與落實(shí)，對(duì)項(xiàng)目財(cái)務(wù)狀況及償債方案的分析；在項(xiàng)目實(shí)施階段對(duì)貸款資金使用情況及配套資金到位情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)與規(guī)避；在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段對(duì)項(xiàng)目收益以及債務(wù)償還情況進(jìn)行跟蹤等。全過程管理并不是越俎代皰，大包大攬，而是抓住核心，突出重點(diǎn)，這樣有利于提高管理效率，避免財(cái)政部門承擔(dān)無限的責(zé)任。
5.確立“杜絕新增欠款，消化歷史積欠”的原則，是今后日常貸款債務(wù)管理工作的基本方針。凡是不能按期還本付息的地區(qū)、單位，一律不批新項(xiàng)目，而且要采取財(cái)政扣款的辦法逐年扣回。
6.加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)配合。凡由財(cái)政部門承擔(dān)債務(wù)或提供擔(dān)保的項(xiàng)目，計(jì)劃、財(cái)政、審計(jì)部門要及時(shí)溝通，采取征求意見或會(huì)簽的辦法，確保在項(xiàng)目立項(xiàng)之初計(jì)劃、財(cái)政、審計(jì)部門就能協(xié)調(diào)一致，共同把關(guān)。
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