本報記者 周芬棉 辛紅

　　7月25日，新華社受權發布了《國務院關于投資體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)。投資體制改革，是我國經濟社會生活中的一件大事，將對各方面的改革和經濟建設產生重大的影響。

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　　自改革開放20多年以來，國家對原有投資體制進行改革的工作就一直未曾停止，但投資體制中至今還存在著企業投資決策權沒有完全落實、政府投資管理和投資決策不夠規范、企業和銀行投資機制不夠完善，投資宏觀調控能力有待加強等問題。

　　《決定》明確，要轉變政府管理職能，確立企業的投資主體地位；完善政府投資體制，規范政府投資行為；加強和改善投資的宏觀調控；加強和改進投資的監督管理，最終建立起市場引導投資、企業自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務規范、宏觀調控有效的新型投資體制。

　　充分認識深化投資體制改革的重要性和緊迫性，對于深化改革，加強和改善宏觀調控，促進經濟結構調整，實現全面建設小康社會宏偉目標具有重要意義。本版圍繞《決定》中的若干亮點請專家進行點評，以助讀者理解《決定》的精神。

　　企業投資的方向規模企業說了算

　　確立企業投資主體的地位

　　過去，不分資金來源、也無論投資建設項目的性質，只要是企業投資，都要根據投資規模的大小，由各級政府或者有關部門先行進行審批，也就是說，企業投資的方向、規模是政府說了算，而不是由企業獨自決策。

　　但是，《決定》開宗明義，在指導思想和目標中明確規定，企業在投資活動中享有主體地位，企業的投資決策權應該由企業自己行使。

　　進一步深化投資體制改革的指導思想是，按照完善社會主義市場經濟體制的要求，在國家宏觀調控下充分發揮市場配置資源的基礎性作用，確立企業在投資中的主體地位，規范政府投資行為，保護投資者合法權益，從而營造有利于各類投資主體公平、有序競爭的市場環境。

　　具體而言，投資體制改革的目標就是，改革政府對企業投資的管理制度，按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，落實企業投資的自主權。最終建立起這樣一個新型投資體制：即市場引導投資、企業自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務規范而且是宏觀調控有效。

　　中國社會科學院經濟研究所袁鋼明研究員認為，《決定》實施的關鍵，就是把投資權還給企業。企業投資是賠了，是賺了，由市場來調節，市場上的優勝劣汰很簡單，有污染的、不能盈利的、產品質量不達標的企業，想保也保不住，遲早得退出市場。相反的企業，就是想壓也很難壓住。

　　袁鋼明說，此次《決定》出臺是非常好的，去年底曾有報道說要出臺，今年初也曾說要出臺，可以說，《決定》是千呼萬喚才出來的，足見其是經過多時的討論和廣泛的研究。關鍵還是看落實。

　　他說，市場經濟和宏觀調控之間是存有矛盾的，如何處理兩者之間的關系，他強調，應當充分發揮市場調節的作用，善于運用宏觀調控的手段和方式，也應當充分利用經濟的、法律的方式去間接調控，而不能重復走過去“一管就死一放就亂”的老路。

　　　　政府投資有約束

　　合理界定政府資金使用范圍

　　發揮市場的基礎性配置作用，放寬社會資本的投資領域，是否意味著民間投資會被拉動起來？政府投資對經濟增長起到怎樣的拉動作用？政府投資投向哪里？

　　《決定》明確，政府投資主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域，包括公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態環境，促進欠發達地區的經濟和社會發展，推進科技進步和高新技術產業化幾個方面。而且，政府為什么投這個項目，以什么方式投資都要科學化、規范化。

　　財政部科研所劉尚希教授建議，應當加快政府投資的立法進程，嚴密控制政府投資。他說，目前政府每年投資的規模包括預算內資金和國債大概在2000億元左右，除此之外，政府各部門以政府的名義借的錢也不是小數，所以，資金的使用必須有合法的程序。各級政府的重大的投資項目應該經過各級人民代表大會或人大審議通過，或者經過人民代表大會、人大常委會的授權。在他的印象中，只有三峽工程經過全國人民代表大會的審議并獲得通過，廣東部分項目曾經過廣東省人大常委會的討論。對于涉及老百姓利益的投資項目，劉尚希說，譬如城市改造，還應經過聽證程序，不能領導一拍板就定了。

　　《決定》明確，政府投資項目一般要經過符合資質要求的咨詢中介機構的評估論證，特別重大的項目還應實行專家評議制度，并逐步實行政府投資項目公示制度。中國社科院研究員張承耀認為，政府投資的范圍應合理界定，決策應該科學化制度化，但根本上，直接投資的模式要改變。他說，盡管政府投資拉動經濟增長，但也掩蓋了一些問題：財政收入是不是越多越好，政府投資是不是良性的，有必要總結一下我們交了多少學費。同時，政府發國債在一定程度上抑制了企業債券，壓抑了民間投資，這種局面要徹底改變。

　　企業不用再跑項目

　　不使用政府投資的一律不需要審批

　　在企業里呆過的人都知道“跑項目”的艱辛，前期需要項目可行性報告、項目建議書，到開工時需要開工報告，一個項目跑下來少則數月，多則數年，等到項目跑完，市場機會可能已經沒有了。國資委主任李榮融曾經說，政府最擅長的是審批和檢查，他自己也曾經花過幾年時間跑一個項目，深知企業跑項目之苦。

　　《決定》對于企業投資，區別兩種情況對待。

　　其一，不使用政府投資的，一律不再實行審批制，但將區別情況實行核準制和備案制。在《政府核準的投資項目目錄》里屬于重大項目和限制類項目的，實行核準。譬如新建機場要由國務院核準，擴建機場總投資在10億元及以上的要由國務院投資主管部門核準；新建鐵路跨省(區、市)或100公里及以上的，也要由國務院投資主管部門核準。如此種種，目錄分了三大類。但即便是核準，政府也僅是從維護社會公共利益角度進行核準，效益如何也是企業自己的事。目錄之外的其他項目則無論規模大小，都改為備案制。其二，使用政府投資的，仍將審批。

　　審批之患誰都知道，但取消審批之后，跑項目的會少嗎？財政部科研所劉尚希教授認為，方案只是指明了投資體制改革的方向，可操作性的實施辦法還有待出臺，比如，核準的程序是什么？還要跑哪些部門？民營企業和國有企業是否有所不同？另外，投資與融資是分不開的，融資是不是還要審批，都需要明確。

　　中國社科院研究員張承耀認為，投資體制改革只是把政府不投錢不應該管的事取消了。政府的審批制將市場信號扭曲，企業的投資鏈條加長，風險加大。表面上看，企業手續簡化了，但政府部門能否真正讓企業做主，讓企業不再跑項目，還要注意防止政府部門借備案的名義變相審批。

　　有權必有責違法受追究

　　建立政府投資責任追究制

　　以往政府投資往往是財政一撥了之，發改部門一批了之，投的項目成不成，好多部門在管，也導致好多部門不管。《決定》明確，要建立政府投資責任追究制度。具體到工程咨詢、投資項目決策、設計、施工、監理等部門和單位，都要有相應的責任約束。不遵守法律法規給國家造成重大損失的，將依法受到行政和法律責任追究。

　　劉尚希教授說，《決定》將審批制度變為核準制和備案制，雖然解除了政府的連帶責任，但政府部門一定要改變粗放式管理，明確程序，細化責任。投資主管部門、財政主管部門及相關部門，要對投資項目相互監督。但最重要的是，與投資體制改革相關的制度如國有資產管理體制、金融體制改革也應該完善，否則最后的風險還是政府埋單。

　　完善政府投資制衡機制、加強審計監督、完善重大項目稽察制度、建立健全協同配合的企業投資監管體系，張承耀認為這都是很好的制度，但要落到實處還有很長的路要走。歸根結底，投資體制改革是金融體制改革滯后、國有資產管理體制不到位的結果。投資體制改革歷史上曾經采取的撥改貸、債轉股，都是扭曲的制度造成的。

　　賦予權力的同時意味著責任，張承耀說，實踐證明，審批對于宏觀調控是不管用的，凡是市場中存在雙重價格的地方往往會出問題，加強和改善宏觀調控，關鍵是要更多地發揮市場和法律的手段，政府觀念要轉變。

　　投資領域立法步伐將加快

　　　　非經營性政府投資推行“代建制”

　　所謂“代建制”，指通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，實行交鑰匙工程，即不是由使用者進行建設，而是由專業化的項目管理單位負責，將竣工驗收后的工程交給使用單位使用。

　　國家發展和改革委員會投資研究所研究員張漢亞說，政府投資多是從長遠的、宏觀的方面進行回收，集中表現為財政收入的不斷增長。但政府投資往往經過層層轉包，浪費嚴重，并且容易滋生腐敗。推行“代建制”，通過招投標，嚴格質量把關，可以減少腐敗發生的可能性。

　　對政府投資項目的管理，還應當充分發揮中介機構的作用。《決定》規定，加強政府投資項目的中介服務管理，對咨詢評估、投標代理等中介機構實行資質管理，提高中介服務質量。

　　張漢亞認為，要想將《決定》的規定落到實處，還應當加快投資方面的立法，盡快出臺招投標法實施細則，以便對投資領域的招投標行為和招投標市場進行全面規范；應加快出臺《政府投資管理條例》、《經營性國有資產投資管理辦法》以及《投資中介服務機構管理條例》等。

　　社會資本可以進入基礎設施和公用事業

　　放寬社會資本的投資領域

　　社會資本與公有資本相對應。隨著我國經濟持續快速的不斷發展，包括民間資本在內的社會資本已越來越表現為一支不容忽視的力量，社會資本迫切需要恰當的投資渠道以實現其增值。

　　社會資本可以進入哪些行業呢？基礎設施和公用事業因為關系國計民生或者是壟斷行業，曾經是社會資本的禁地。但是，《決定》明確鼓勵社會投資，放寬社會資本的投資領域，即只要是法律法規未禁止的基礎設施、公用事業，以及其他行業和領域，都允許社會資本進入。并且，國家通過注入資本金、貨款貼息、稅收優惠等措施，鼓勵和引導社會資本以獨資、合資、合作、聯營、項目融資等方式，參與經營性的公益事業、基礎設施項目建設。

　　其實，放寬社會資本投資領域在此之前已在黨的文件中有過說明。黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中明確提出，要放寬市場準入，允許非公有資本進入法律法規未禁止的基礎設施等領域；引入競爭機制，積極推進投資主體多元化，加快推進壟斷行業改革。

　　《決定》要求各級政府要創造條件，利用多種方式吸引社會資本參與有合理回報和一定投資回收能力的公益事業和公共基礎設施項目建設，這一規定順應社會發展，實際上也是有些地方政府正在積極進行的工作。

　　2003年11月25日，北京市發改委主任丁向陽曾在一個信息披露會上做了以“深化投融資體制改革，全面放開北京市基礎設施市場”為題的講話。他以地鐵項目為例，說每條線路投資達100億元左右的地鐵項目，都準備通過社會融資的辦法，結合政府投資來建設，建成后將由專業化運營公司來經營。

　　當然，對于涉及國家壟斷資源開發利用、需要統一規劃布局的項目，政府在確定建設規劃后，可向社會公開招標選定項目業主。政府鼓勵和支持有條件的各種所有制企業進行境外投資。

　　民間資本作為一種重要的社會資本，在一些經濟發達地區已越來越多，如今，《決定》對于社會資本投資渠道的放寬，必將使這部分社會資本有用武之地，必將產生巨大的社會效益。

　　擺正政府與市場的關系

　　　　《決定》與許可法原則一脈相承

　　國家發改委有關負責人在談到投資體制改革的初衷時指出，深化投資體制改革，確立企業的投資主體地位，減少政府對企業生產經營活動的直接干預，有利于更好地發揮市場配置資源的基礎性作用，優化投資結構，提高投資效益，促進國民經濟持續快速協調健康發展和社會全面進步。深化投資體制改革，加快政府職能轉變，有利于政府把工作重心轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。

　　由此可以看出，投資體制改革將大幅度削弱政府對投資的審批權限，市場主體的投資將獲得更大的自主權。中國政法大學馬懷德教授指出，《決定》規定，凡是非政府投資項目交給企業自主決策，不再進行審批，由市場來配置資源。這完全符合行政許可法確立的精神，與行政許可法的基本原則一脈相承。行政許可法明確下列事項不需要審批：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機制能夠有效調節的；行業組織或者中介機構能夠自律管理的；行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。

　　馬懷德教授說，消減政府投資審批權，有利于促進政府轉變職能。權力還在那兒，職能怎么會轉變呢？

　　長期以來，審批和許可基本上是一個概念，行政許可法出臺前后，開始區分這兩個概念。審批的外延比許可大，不是所有的審批事項都屬于行政許可，但行政許可都屬于審批。《決定》沒有使用“許可”這個概念，而是使用了“審批”、“核準”、“備案”三個概念。

　　審批和許可的區別好理解。核準和許可的區別在哪里？

　　馬懷德教授分析，許可是行政機關占主導，自由裁量權相對較大；核準，即審核準許，在理論上仍然是“許可”的范疇，在實踐中，核準是沒有自由裁量權或自由裁量權很小的許可，更加接近登記制度，即，只要符合條件就準許。