本報記者 韓瑞蕓

　　北京報道

　　在同一天被兩位部長級人物公開念叨，這對于長期建設性國債而言，也許其命運的拐點就在不遠處。

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　　5月21日，2004年中國經濟高峰會。

　　財政部副部長樓繼偉透露，為抑制經濟過熱的趨勢，財政當局正在推遲預算中已經確定的建設性支出。他強調，財政部將根據不同的情況，調整長期國債和短期國債的發行規模。

　　即日，中國人民銀行行長周小川也在講話中影射低利率的長期建設性國債的危害性。他委婉地表示，商業銀行以很低的利率大量購買10年期、30年期國債，是對國債風險的估計不足。這種低利率國債不僅將給銀行帶來資產泡沫，且不利于銀行在經濟波動時自主地控制風險。

　　一時間，長期建設性國債仿佛被視為與當前宏觀調控不和諧的因素，而遭到徹頭徹尾的品頭論足。

　　與此相呼應的是，我國政府的兩大智囊團——國務院發展研究中心和中國社會科學院在對當前宏觀經濟調控提出政策建議時，也不約而同地認為，積極財政政策要進一步“淡出”。

　　所謂積極財政政策，實際上是利用財政赤字刺激經濟增長的擴張性財政政策。財政支出大于財政收入的赤字，當前在我國全靠增發國債來彌補。

　　國務院發展研究中心甚至明確指出，除了在貨幣政策方面應盡快提高中長期貸款利率外，在財政政策方面，明年應考慮取消建設性國債的發行。

　　兩大智囊團的建議

　　“到四月份就已將全年的事干完了。”樓繼偉表示，今年1～4月，國家財政收入增長2500億元，已經完成了全年增長1900億元的目標。

　　與此同時，為配合宏觀調控政策，財政部已把預算中已經確定的建設性支出往后推，前4個月全國基本建設支出比去年同期減少了11%。目前國債發行已是“只進不出”，進來的錢正在用來解決歷史上的出口退稅欠賬問題，2000億元的未退出口退稅已經還上了1700億元。

　　對于歷來“有錢就要花”的財政部，當前最明顯的一個問題是：出口退稅還完了，新增的財政收入又該拿來干什么？

　　另一個現實是，國債現券市場價格持續低迷。若財政部仍想按“老規矩”以較低的利率發行國債，很可能面臨流標的風險。

　　據央行一季度貨幣政策報告的統計數據，2004年一季度，國債累計發行832億元，同比下降12.5%。4月份以來，交易所債券市場價格出現了較大幅度的下跌。4月30日，上海證券交易所國債指數(資訊 行情 論壇)收盤為92.17點，比上年末下跌7.26%。而同期銀行間市場債券總指數跌幅為2.62%。

　　一方面國債價格低迷，另一方面財政的錢花不出去，國債還該不該發，該怎樣發，積極的財政政策如何維系，這似乎成了政策困境。

　　國務院發展研究中心和中國社科院也一致地意識到這個問題。在他們分別出具的經濟形勢政策建議中，都認為長期建設性國債應該縮減甚至完全取消。

　　中國社科院在其“春季經濟預測報告”中指出：要進一步調整國債的發行力度和使用方向，堅定不移地加強國債資金對農村的投入和對社會保障體系建設的投入。

　　而國務院發展研究中心市場經濟研究所“中國市場形勢動態分析”課題組在“一季度市場形勢分析報告”中提出：從財政政策方面，重點是適度放慢政府國債投資的進度，明年應考慮取消建設性國債的發行；從貨幣政策來說，則應盡快提高中長期貸款利率。

　　當然，建設性國債的退出并非空口白話。一個重要的前提是，今年一季度，社會投資推動的作用在增強。這意味著，全社會投資對擴張性財政政策的依賴程度正在降低。

　　2003年，國家預算內投資為2508億元，但由于其他資金來源增長較快，使得預算內投資占總投資的比重下降為5.5%，2004年1～2月的比重進一步下降為2.3%。從投資主體的所有制結構來看，國有單位的投資比重在緩慢下降，集體單位的比重相對穩定，而私人、個體及其他所有制的投資則增長比較快。(見附表1)

　　即便如此，財政部該怎么“花錢”的問題還是沒有被解決。在財政政策遭遇困境下，代表財政部的樓繼偉只能公開表示，希望央行的貨幣政策能在此番宏觀調控中再出更多點力氣。

　　建設性國債之爭

　　自1998年以來，我國一直實行積極的財政政策。長期建設性國債每年1500億元的規模持續了好幾年，七年發行了約9000億元。(見附表2)

　　但財政支出是否用在刀刃上了呢？有業內專家根據《2002年中國統計年鑒》數字計算后認為，雖然財政的經濟建設職能在20多年內趨于減弱，但比重仍然偏大，而且公共服務職能不足。財政支出結構還保留著計劃經濟的部分特征，還存在不少缺位和越位的情況。缺位主要表現在用于社會保障、調節地區差距和收入分配差距以及發展公益事業的支出不足；越位主要表現在對企業的資金投入、各種補貼過多以及行政性支出范圍過寬。

　　數據顯示，1980～2001年，國家財政支出中經濟建設費的比重由58.22%的絕對優勢下降到34.24%，降低24個百分點，下降幅度很大。不過，其所占比例仍然高于其余各類支出，包括社會文教費、國防費、行政管理費和其他支出。

　　與此同時，經濟建設費的投向不夠合理。突出表現在：基本建設支出比重高，2001年占經濟建設費的38.79%，占預算總支出的13.28%；支援農業生產支出和農業事業費的比重低，2001年僅占經濟建設費的14.14%，占預算總支出的4.86%，。

　　財政支出的不合理與國債的大規模發行遭到了有關人士的質疑。“堅決、徹底、快速地退出，這才是建設性國債應該做的。”中國社科院宏觀經濟室主任袁綱明在接受采訪時頗為激動地說。他同時指出，如果考慮公共財政將收不抵支的因素，即使建設性國債不完全退出，也應將其投向轉移到公共財政上來，而不是現在所謂的“集中力量辦大事”。

　　袁認為，把建設性國債當成一項長期發展政策，這種政策取向本來就是很有問題的。這同時也是如今建設性國債遭遇尷尬的核心原因。

　　“事實上，國債的效果是短期的，是沒有可持續性的。”他介紹，1998年以來，國家擴大財政投資、增發中長期國債的財政政策在當時確實起到了一定作用，但市場不旺的狀況仍然沒有改變。袁認為，國內消費需求從低迷轉向回升的最重要動力并非增發國債，而是1999年下半年開始啟動的，提高居民收入、特別是提高城鎮中低階層收入，長假等內容。

　　“將建設性國債轉向長期的戰略性投資，并成為經濟建設的主線，這必然導致整個經濟轉入財政投資機制。結果是計劃經濟的調控手段改變了市場經濟的機制。”袁說。

　　財政部兩份內部報告

　　顯然，與袁綱明持類似觀點的并不在少數。學界也對此爭論不休。

　　2001年年底，國家信息中心經濟預測部出具的研究報告顯示，“過多依靠發行國債方式刺激經濟增長，將會產生較大的負面作用。”

　　報告認為，國債投資是一種政府行為，過多地發行國債可能帶來財政風險，使財政赤字逐年增加，并對未來經濟的發展產生負效應。

　　其次，過多發行國債有可能帶來金融風險。因為銀行貸款的償還必須通過項目本身的盈利解決，而國債項目大多是基礎設施，收益性不強，這就給銀行信貸帶來了潛在的、巨大的壞賬風險。

　　第三，在國內市場由賣方轉向買方、經濟發展的原動力開始轉向消費者的情形下，單靠發行國債、擴大投資不能有效刺激經濟增長。

　　另一方面，長期建設性國債的管理開始暴露出問題。

　　2002年，國家審計署報告2001年度中央預算執行和其他財政收支審計情況時表示，長期建設性國債的部分項目還存在違規招投標和違法分包、非法轉包等問題。當時的16個省區抽查的571個項目中有74個項目存在違法分包、非法轉包工程的問題，造成建設資金流失1.24億元。

　　財政部隨即展開了內部調研。

　　2002年，財政部一份內部調研報告中就明確提出，如果說1998年起實施的積極財政政策是為了擴大內需、抵制亞洲金融危機的沖擊，那么已經實現了預期目標。這份報告還強調說，積極財政政策是特殊時期采取的特殊政策，不宜長期使用。

　　而來自財政部的另一份調研報告則更具體地思考了積極財政政策的后續政策。其中，改革投融資體制，從根本上解決結構優化問題，穩步推進金融體制改革和完善金融服務，支持結構調整成為兩大重要政策。