本報記者 孫健芳 北京報道

　　從提高入市資金比例到投資基礎設施，一直以來，全國社會保障基金理事會致力于迅速地拓展新的投資途徑，使其管理的近1400億元社保基金能更好實現保值增值。

　　現在看來，這一過程注定不會一帆風順。

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　　5月初，社保理事會副理事長馮健身再次明確表示：社保基金可以向基礎設施和其他高收益的行業進軍。

　　但這存在變數。社保理事會的一位官員透露，4月底，國家發展和改革委員會在上報給高層的一份報告中，對社保基金投向基礎設施方面作出了一些限制。“雖然不會對投資范圍做出具體規定，但由于其特殊地位，發改委的意見卻更能被高層所重視。”發改委一位官員坦承。

　　盡管只是一個插曲，但它勢必會對謀求成為“世界一流的養老金管理機構”，開始有獨立投資沖動的社保理事會未來的運作產生影響。

　　微妙的角色

　　從社保理事會成立之初，其角色就頗為微妙，這從社保基金功能定位和理事會的人事架構可窺見一斑。

　　社保基金定位為國家戰略儲備金，即各項社會保障制度的重要財力儲備，主要為了應付未來人口老齡化高峰期的社會保障需要。其資金主要來源于財政部劃撥的資金和減持國有股的資金。

　　而投資上，理事會又受到來自國家發展和改革委員會和證監會的影響。發改委是因其特殊地位，而證監會又是證券市場監管者。

　　還有，理事會作為一個管理應急社會保障基金的機構，又與勞動和社會保障部關系密切。

　　正是由于角色微妙，理事會創立伊始就秉持“相互牽制和相互制衡”原則來構建。其高層人事架構中，理事長項懷誠為原財政部部長，其他三個副理事長分別來自勞動和社會保障部、財政部和證監會。這種構架，被社保理事會高層認為有利于理事會與各大部委之間進行溝通和協調。

　　但有不同的聲音。一位熟悉社保運作的人士認為，它“不僅沒有達到一種良好的溝通效果”，而且由于頗為復雜的關系，“容易讓理事會陷入一種多頭管理中”。

　　帶來的困局

　　這種微妙已在社保基金的資金來源上有所顯現。

　　從2001年開始，社保基金中的財政撥款逐年減少。當年，社保基金資產總額為805.09億元，其中財政撥入795.26億元；2002年，中央財政撥款和國有股減持的資金額為415.76億元；2003年，社保基金本金增加部分僅為50多億，全部來自境外國有股減持收入，沒有財政撥款。

　　所以，拓展財源成為理事會一大要務，其高層在各種場合多次表示：目前社保基金發展已經進入了關鍵時期，首要問題就是要開拓新的財源。

　　在財政幾乎斷奶的情況下，社保基金將目標鎖定“劃撥國有資產充實社保基金”方面。為此，專門成立了股權部，主要任務就是處置劃撥的股權和進行股權投資。而項懷誠上任伊始專門拜訪了國資委。

　　但真正運作起來卻困難重重，一是劃撥哪類國有資產的問題，是地方還是中央的？如果涉及到地方利益，有可能會遭到地方政府的抵制。二是如果劃撥了中央企業的國有資產，未來由誰來行使這部分國有資產的收益權、管理權？

　　“國資委作為出資人，又是行政管理者，其雙重身份與理事會單純的投資者身份將會產生沖突；并且，國資委并不愿意看到管理權分流。”一位官員認為這是國資劃撥的難點。

　　除了資金來源上與財政、國資兩大部委存在不一致外，在投資上，社保理事會和證監會、發改委也很難意見相同。

　　“證監會作為監管者，而理事會是證券市場最大的機構投資者，他們應該是裁判員和運動員的關系。但社保基金作為最大的國有資產基金，其參與證券市場不僅會影響整個市場的投資理念，而且在信息獲得、資金運作方面具有其他流通股股東所不具備的優勢，這些都會影響到證監會的監管。”一位券商的人士分析到。

　　理事會和發改委的矛盾則主要體現在宏觀調控上。因為理事會要做直接投資，“如果社保有200億資金投資于基礎建設，當發改委需要控制投資規模時，就沒有辦法對這部分投資施加影響”一位發改委官員認為這會對發改委的宏觀調控產生影響。

　　“由于兩個部門都有自己的智囊團，在投資項目方面肯定會有不一致的意見。”一位社科院學者這樣評價。

　　獨立沖動

　　“其實，從項懷誠去了理事會之后，各大部委對社保理事會的影響極少。”發改委另一位官員直承。

　　社會理事會成立于2000年9月，其發展烙上了兩任管理者的個人特征。

　　2000年12月，理事會成立剛三個月，劉仲藜被任命為第一任理事長。之前，劉任財政部長。

　　“事后來看，劉運作社保基金的思路相對保守，他的觀念是力求保全本金，主動投資的愿望不是很強”，上面那位社科院學者評論說。“在這種情況下，社保基金沒有自己的風格，也無法擺脫各個部委的影響。”

　　反映在投資上：在2001年，805.09億元的社保基金中，除了購買264.20億元國債之外，剩余的519.99億資金存在銀行，當年實現收益僅9.84億元。當時有批評認為“社保基金不能光被動地回避風險，而應該主動地去規避風險”。

　　但這種情況并非緣于觀念保守，主要原因在于社保投資范圍無章可循。

　　2001年12月，在各個部委聯合推動下，《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》以當時財政部部長項懷誠以及勞動和社會保障部部長張左己的名義頒布。項懷誠顯然沒有預料到，這會成為他日后運作社保基金的屏障。

　　以《辦法》為依據，2002年，社保基金開始涉水中國股票市場。社保理事會以戰略投資者身份投資12.66億元獲得3億股中石化A股。

　　這是社保理事會2002年惟一一次股票投資，“中石化套牢社保”，當時頗遭市場詬病。除了這部分投資之外，其余1200多億元仍然局限在低風險低收益的國債投資和銀行存款上。2002年年報顯示，社保基金總額為1241億元，其會計收益為21億元，收益率為2.75%。

　　2003年3月20日，65歲的項懷誠出任理事長。隨后，一大批發改委、財政部、社會保障部和證監會等部門官員調入理事會。

　　之后，在項懷誠領導下，理事會一方面尋求在各大部委之間的平衡，另一方面又力爭各種話語權。

　　要爭得話語權，首先要有業績作資本。當時，社保首要考慮的是入市規模和委托資金量，雖然在2003年3月，理事會已經選擇好六家基金公司和兩家托管行，但是基于風險考慮，理事會只拿出不到50億元的資金，入市資金額占社保總金額不到5%。到2003年底，委托資金量達到326.32億元，占社保總規模為24%。

　　入市之后，出現了“沒有一筆像樣的投資”、“出師不利，屢屢被套”等諸多不利社保的評論，甚至質問“社保拿老百姓的錢冒風險對不對？”

　　直到8月18日，副理事長高西慶才出來表態，“社保基金理事會在資產管理上的原則是安全至上，最關心的是風險。”11月，項懷誠也首次對外界證實，社保入市金額不到50個億。

　　表面上，項和高的態度相當謹慎。

　　但是，社保理事會正以一種前所未有態勢探尋著新的投資和管理模式，“高是一個有想法的人，并且，以項懷誠和高西慶兩人財技，不可能僅滿足于目前的投資模式”，有人士這樣推測。

　　市場驗證了上述這種推斷。8月下旬，傳出社保基金計劃投資境外市場的消息。而且，投資金額不僅局限于人保財險?2328.HK?和中國人壽?2628.HK?國有股減持獲得的5億美元，更準備將原先國有股減持的200多億資金也投資于境外市場。

　　9月，在理事會推動下，由財政部、國家外匯管理局、中國證監會、中國人民銀行、社保基金理事會共同起草的有關社保基金海外投資的報告提交國務院，

　　11月，社保基金再次以戰略投資者身份參與長江電力配售。有人士據此推斷，理事會已經有了參與證券自營的愿望。

　　2004年4月9日，項懷誠明確表示，社保基金股市投資比例從5%擴大到15%。

　　除了股權投資之外，實業投資進入到社保視野。理事會希望參與京滬高速公路和重建浙江鎮海、杭州灣、山東黃島、廣東大亞灣四大戰略石油儲備基地等基礎設施建設項目。

　　正是通過推動投資模式變革，理事會正努力在各大部委之間爭取著話語權。

　　充滿變數的未來

　　“但有些項目存在的風險不是社保基金能夠控制的”，上面那位官員坦言。而且，“理事會的管理構架和外圍環境決定了其運作不會如他們希望的那樣順利”。

　　理事會的人員構架主要分為三個層次，高層是原先相關部委的領導，屬于行政任命。中層是通過聘任，但主要來自相關部委，如副秘書長劉昌林來自財政部，投資部主任李克平來自體改委。

　　第三個層次才是通過社會公開招聘的補充進來的新鮮血液，例如法律部主任王文靈為原重慶國投總經理，還有部分人士來自高校和研究機構。

　　“受原有體制約束，這些人的觀念大多停留在從前。”社科院的那位學者擔心，這樣的管理架構，社保理事會“不大可能以一種市場化的方式來運作社保基金”。

　　所以，一直以來，就有理事會能否做好資金保值增值的質疑。

　　事實上，社保的每一步積極運作都招致市場對其風險控制的質疑。例如，社保基金準備參與基礎設施投資，主要考慮這個行業存在一定行業管制利潤。但反對意見認為，在國外，投資公路、橋梁和石油儲備項目等基礎設施都可能會虧損。更有人表示，美國中央養老基金70年不入市，中國社保基金是否需要拓展投資渠道也應該值得思考。

　　另外，社保最大難題還是資金來源的匱乏。理事會副理事長馮健身表示，要用五年或更長一段時間使社保基金總資產能夠達到1萬億元左右。

　　但是資金來源和籌集勢必涉及到各個部門利益。而且，目前的社會保障體系中，現收現付都存在巨大的缺口，因歷史原因造成的養老隱性債務數額龐大，目前估計也在萬億元以上。在這些問題沒有解決的前提下，拿出更多的錢充實社保基金幾乎不可能。