本報記者 文釗 孫健芳 北京報道

　　社保困局

　　“到今年4月，全國社會保障基金的規模已經達到了1400億元。2003年，如果按成本計價法，收益率為2.71%；按照市值估算方法計算，收益率為3.56%，明顯高于同期銀行存款

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和國債收益率。”4月28日，全國社會保障基金理事會副理事長馮健身這樣說。

　　“如果你注意到目前的通貨膨脹率已經達到3%，那么社保基金的收益率就變成負的了。”一位基金公司的人士加了一句注腳。

　　為了應對中國老齡化高峰的來臨，彌補將來可能發生的支付缺口，2000年國務院決定設立全國社會保障基金，基金目標是五年內規模達到1萬億元。

　　但遠水難解近渴。如果根據聯合國所確定的老齡化社會標準——65歲以上人口占總人口比例達到7%，中國在2000年就已經進入老齡化社會。可中國有80%的老年人沒有養老保險。

　　更大的問題是未來的老人的保險問題。根據中國勞動和社會保障部發布的數據，到2003年底，全國參加養老保險的人數為1.55億人，占全國城鎮就業人數的比例僅為60%，即使對這個數字仍有專家持保留態度，認為實際參保比例不超過50%。在如此低的覆蓋率下，中國養老保險仍然面臨每年數百億元的缺口。

　　4月28日，在由中國社會保障基金理事會、中國銀行和北京大學經濟學院主辦的“轉型時期社會保障問題研討會”上，一位與會的專家憂慮地稱此為“養老保險危機”。

　　這只是中國社會保障體系所面對的困局之一。在社會保障領域內的三大保險(養老保險、失業保險和醫療保險)中，目前中國失業保險雖然做到了基本覆蓋，但其覆蓋人群僅僅是在正式單位工作的人，那些真正需要保障的弱勢人群卻被排除在外。國務院發展研究中心社會保障研究部副部長葛延風稱之為“勞動力強勢群體的俱樂部”。

　　醫療保險的覆蓋率甚至比養老保險還要低。勞動和社會保障部的統計數據顯示，到2003年底，參加全國醫療保險的人數僅占城鎮人口的20%，而農村只有不到10%的人口能夠享受到合作醫療的保障。

　　因此，北京大學經濟學院副院長孫祁祥教授認為，由于覆蓋面依然較窄，中國社會保障基本的保障功能遠沒有實現。而這背后最大的問題是資金缺口。

　　孫祁祥表示，巨大的資金缺口使得目前確定的“統賬結合”(社會統籌和個人賬戶相結合)的養老模式實際上基本不可能實現。從養老來看，從上個世紀90年代后期至今，全國企業養老保險金收入即使在“空賬運行”的情況下也收不抵支，而且年度赤字規模持續擴大，只能靠政府財政來補貼。資料顯示，2002年僅中央財政就向其補貼408.2億元。

　　一度保持收支平衡的失業保險也同樣面對著大范圍的收不抵支。醫療保險目前基本收支平衡，但是孫祁祥認為，從長期來看，醫療保險所面對的道德風險和其他問題更加復雜。

　　改革路徑

　　馮健身表示，目前社保基金的資金規模和總量在萎縮，并且收入不穩定，如果沒有新的財源，5年或者更長時間內總資產規模達到1萬億元的目標就不可能實現。而要實現社保基金的盡快增值，也需要開發新的產品，開拓新的市場。

　　為彌補資金缺口，一種流行的改革思路是在維持現有框架的基礎上強化管理，其主要方式就是擴大覆蓋面。葛延風認為，目前一些人提出擴大征繳范圍的動機不純，其目的并不是想讓更多的人進入保障，而是希望借此緩解當期資金的不平衡狀況。“但這是不能持續下去的。”他說。

　　即使從操作層面來看，擴大覆蓋面也日益成為一個不可能完成的任務。孫祁祥教授領導的北京大學中國保險與社會保障研究中心課題組認為，繳費率過高是最核心的原因。

　　孫祁祥說，從養老、醫療和失業三項社會保險的項目來看，多數地區僅雇主繳費已經達到工資總額的30%左右，個人三項保險繳費合計也在工資額的10%左右，這個比例明顯高于多數國家或地區的繳費水平。

　　孫祁祥的研究表明，繳費率過高已經使各項社會保險制度的運行陷入了惡性循環。過高的繳費率嚴重影響了企業的人工成本和盈利水平，這導致很多企業以各種方式逃避參保。而為了維持收支平衡，政府就不得不進一步提高繳費率，于是有更多的企業選擇逃避繳費。

　　葛延風認為，社會保障目前的困境很大程度上是制度缺陷使然，維持現有制度框架并不能改變這一現實。以養老保險為例，在上個世紀90年代中后期的改革中，中國選擇了社會統籌和個人賬戶相結合為特征的部分積累模式。葛延風對這一模式是否有效表示了疑問。

　　葛延風的理由是，首先，基金積累是不是比現收現付更加優越，幾乎是沒有辦法證明的；其次，能不能管理好這部分基金也令人懷疑。“如果管理不好這部分資金，風險將十分大。”葛延風說。

　　同時，轉軌的隱性成本也是不能不考慮的問題。對于養老保險需要解決的隱性債務，最保守的估計是2.8萬億，最悲觀的預測則為12萬億元。馮健身說，這是新的養老保險制度實現的一個巨大障礙。

　　對于醫療保險是否要實行個人賬戶，學界的爭論一直都沒有停止過。

　　北大課題組認為，應當用凸顯保障接受者、強調個體主體性、激發個人主動性的“個人經濟保障體系”來替代原有的“社會保障體系”概念。在此基礎上，重新界定政府、市場和社會在保障體系中的角色，進而改變以往政府責任太集中、社會動員不充分的狀況。

　　葛延風也指出，過去社會保障改革領域中存在的一個問題即是政府、社會和個人分工不明確。在有些領域，政府管得過多，有些領域政府則嚴重缺位。他說，社會保障是多支柱的，每一個支柱都應該有不同的責任主體來組織。在國外，基本養老保險方面，政府在參與的同時，給企業和雇主很大選擇權，而我國主要由政府負擔，給市場和企業流出的空間很少。但在農民保障問題上，政府又參與的比較少。

　　北大課題組同時提出了新的制度的基本框架構想。孫祁祥表示，舊的社會保障體系的核心特征是“城鄉隔離、國家統包”，而新的個人經濟保障體系的特征應該是“城鄉連通、多層整合”，即打破城鄉人口隔離的制度障礙，實現農村人口和城市人口經濟保障體系的基本對接和連通。

　　“關鍵點是保證農村人口能夠自由順暢地進入到城市的保障體系中。”孫祁祥說。目前，中國部分地區已經具備將農業人口納入到整個保障體系的基本條件。“比如上海，2003年第一產業在GDP中所占比重已經降到3.8%，人均GDP已經達到5600美元。”孫祁祥說。

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