近年來,中國城市化進程日益加快,與之相關的市政建設需要巨資投入,這龐大的資金從哪里來,發行市政債券不失為一條可行之路

　　近10年來,中國城市化速度日益加快,然而,城市市政建設的步伐卻顯得相對滯后,最主要的瓶頸在于資金。根據預測,"十五"期間,僅全國城市污水處理設施建設和垃圾處理設施建設的投資需求就在1674億元左右。

　　如何解決這一資金瓶頸?近期,中國環境與發展國際合作委員會提交的一份課題報告引起了各界的關注。該報告認為,中國發行市政債券的條件正趨成熟,而且根據目前的現實情況,中國允許地方政府發行市政債券具有較大的可行性。

　　"準市政債券"早有出現

　　目前,市政債券發行在國內屬于法律明令禁止的范圍。1995年頒布的《中華人民共和國預算法》規定,除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券。因此,市政債券尚未成為我國債券市場中一個單獨的券種。我國發行的大部分債券是全國性的基礎設施建設債券,如國家電力債券、鐵路債券和長江三峽債券等。

　　但在事實上,在一些地方,已經出現過類似市政債券形式的發行嘗試。有些地方債券中有部分用于地方城市基礎設施建設,具有一定的市政債券性質。比較典型的有由上海市城建開發總公司發行的上海浦東發展建設債券和重慶城市建設投資公司發行的重慶城建重點債券,債券發行期限大多為3年。

　　由于《預算法》規定地方政府不能發行債券,因此,這些地方政府在實際發行過程中,采取了一些變通的辦法。如1997年發行的廣州地鐵建設債券,發債主體是廣州市地鐵總公司,但實際上是廣州市政府負責償還債券本息,在很大程度上已經是真正意義的市政債券。

　　有關部門也曾經提出過市政債券的設計方案。原國家計委經濟政策協調司有關專家,曾經會同業界提出過我國市政債券發行方案的設計。當時的意見認為,我國已經具備了發行市政債券的條件,建議進行試點。為了保證市政債券試點的成功,試點城市的選擇起碼需要具備以下條件:城市經濟發展水平較高,財政收人有保障,最好是直轄市或省會城市；債券市場發育較成熟,擁有較廣泛的債券投資群體；有現金流穩定的市政項目,債券兌付有充分保證。

　　當時形成了兩套設計方案:方案之一是由地方政府直接發行市政債券,政府對市政債券提供全面信譽和信用支持,政府把所有收入來源作為償還債券的保證；方案之二是由城市建設投資公司發行市政債券,以項目的收入來償還債券,政府以某一具體稅項或其他法定規費收入形成的穩定的現金流對市政債券的發行提供擔保。此外,對于發行主體、發行規模、發行利率和期限、信用評級和擔保、兌付保證等問題,方案也做了詳盡的設計。

　　話題擺上議事日程

　　中國環境與發展國際合作委員會提交的報告,無疑為市政債券的面世起了進一步的推動作用。

　　報告認為,隨著資金條件和金融環境的逐步改善,市政債券的創新突破已經到了正式擺上議事日程的程度。一方面,目前中國居民儲蓄已超過10萬億元,這為發行市政債券直接吸收民間資金創造了良好的資金條件。另一方面,中國已初步建立了市場經濟體系下功能完整的金融組織體系、金融市場體系及金融監管和調控體系,市政債券發行所需要的金融環境已初步具備。

　　為此,中國環境與發展國際合作委員會課題組建議,應多方面開展工作,探索市政債券的應用之路。

　　首先,在中國經濟發達地區選擇一些重點城市進行發行市政債券的試點。中央政府應嚴格審批發行額度,嚴格限定市政債券的用途。值得注意的是,目前北京奧運會和上海世博會有關建設項目正在嘗試發行市政債券籌集資金,這些試點為市政債券走上前臺提供了很好的機遇。

　　其次,完善與市政債券發行相配套的政策。一是對市政債券的投資收益制訂減免稅政策以引導投資；二是向商業銀行開放市政債券市場,在政策上允許商業銀行投資市政債券；三是允許市政債券在全國性證券市場交易,并創造條件開辦市政債券的場外交易,通過場內與場外交易,提高市政債券的流動性,降低投資風險；四是建立有效的市政債券的發行與擔保機制,推進市政債券的市場化發行,確定合適的發行與承銷主體以及發行方式,并運用合理的擔保結構,落實擔保及風險責任。

　　最后,建立市政債券優先用于城市環境基礎設施建設的保障機制。據透露,一些城市政府對于環境基礎設施建設以外的項目也希望發行市政債券,特別是收益較好的交通、供水等項目將成為債券發行的競爭對手。因此,必須綜合運用政府的調控手段和市場機制,保障城市環境基礎設施建設的資金要求,例如設立政府環保專門預算用于償還債券等。

　　市政債券帶來什么

　　在西方發達國家,市政債券是一種成熟的融資工具,已有100多年的發展歷史。戰后日本積極利用市政債券為城市基礎設施建設提供資金,近年來許多發展中國家也積極發展市政債券市場。經驗證明,市政債券作為一種金融工具,可以成為國家實施積極財政政策、擴大內需的有益補充,并為有巨大資金需求的城市基礎設施建設開辟新的融資渠道。

　　目前,我國正處于城市化的加速發展階段,從現有的融資體制來看,雖然在規模上形成了以信貸融資為主、財政與證券融資為輔的基本融資格局,但由于常常受到根深蒂固的財政融資方式和觀念的侵蝕,三種融資形式不能相互協調配合,仍然難以打通城市化進程中形成的資金瓶頸。

　　中國投資學會副會長劉慧勇認為,市政債券的引入將為城市化進程提供更為有力的支持。在城市發展前期,需要大量的城市基礎設施建設資金。但此時的城市經濟并未發展到一定水平,城市財政稅費收入較少而需要的投資支出較大,支大于收,由此決定了這樣的時期需要適當多發行市政債券。當城市的各項基礎設施都建設好了、不再需要加大投資的時候,城市財政必將出現大量盈余,可用于償還以前所借債務。在稅費收入少的時期發行市政債券,稅費收入多的時期償還市政債券,這是一種長期發展的戰略考慮。對于發展階段的城市來說,發行債券便于吸收勞動力參與城市建設,符合我國金融結構的調整方向,而且從信用評級到二級市場交易都有很成熟的經驗可供借鑒。

　　更有專家指出,開放市政債券,不僅能促進城鎮發展,還能為證券市場提供更為豐富的證券品種。近年來,我國證券市場在深度和廣度方面都取得了長足進步,但就市場結構而言,依然是單一品種主導的市場,股票獨大,并且股票與債券的比例失衡。市政債券的推出,可以在結構上彌補證券市場的重大缺陷。由于市政債券的信用等級介于國債和公司債之間,因此市政債券的利率可以低于同期限公司債利率,但略高于同期限國債利率。這樣的金融商品,不僅居民個人可以購買,商業銀行和各類投資基金、證券公司等均可介入。

　　清華大學經濟管理學院金融系朱武祥教授認為,在社會公眾儲蓄資金、保險資金、社保資金長期安全保值和穩健增值需求日益增長的背景下,市政債券融資可以為儲蓄資金、保險資金等提供風險匹配的固定收益證券投資工具。社會公眾既是公用事業產品或服務的消費者,又是投資者,降低了公用事業投資的資本成本。同時,發展市政債券還有助于固定收益證券創新,促進風險管理技術的發展,并限制目前的公用事業上市公司過度股權融資行為和自由現金流增加風險的投資行為。

　　(《上海證券報資本周刊》記者葉展)