股票沒有單獨立法,債券沒有單獨立法,偏偏基金單獨立法了,為什么呢……

　　昨天,十屆全國人大常委會第五次會議表決通過了證券投資基金法,歷時近4年的基金法修訂工作終于有了個比較圓滿的結局。在關注基金法條文的同時,基金法修訂過程中還發生了很多鮮為人知的故事。全國人大財經委員會法案室主任朱少平、基金法起草工作小組首任組長王連洲、全國人大常委會法工委經濟法室副主任何永堅都曾在不同場合對此進行了介紹 。

　　這三位專家和官員能講出這樣的故事,主要是因為他們三人最為熟悉基金法的修訂、審議過程。作為基金法起草工作小組首任組長的王連洲不必多言；朱少平是第二任基金法起草工作小組組長；而基金法提交人大常委會審議后,主要的接手工作就是由人大常委會法工委負責,何永堅自然是最為了解情況的人。

　　過去沒有考慮基金單獨立法

　　"如果不是因為1994年之后基金業停止了一段時間的發展,如果沒有亞洲金融風暴,那么基金法或許就不可能單獨立法。"63歲的王連洲快人快語,"事實上,為一個產品單獨立法,這在我國還是較為罕見的。"

　　時任基金法起草工作小組副組長的朱少平坦陳,過去制定證券法時曾經想過把這塊內容放到證券法里,但由于證券法出臺的時候,正是我們新的基金才開始試點的時候,沒有經驗,再加上那個時期處于亞洲金融危機時期,所以這塊內容沒有放進去。

　　朱少平所說的新的基金才開始試點,指的是《證券投資基金管理暫行辦法》出臺后新成立的證券投資基金。首批新基金是在1998年3月才成立的。同年12月,八屆人大常委會第六次會議就審議通過了證券法。兩者相隔的時間確實太短了。

　　不過,我國基金業的發展并不是從1998年才起步的。事實上,國內基金業的發展自90年代初就開始了。1990年到1994年之間,國內發展了70多只基金。那個時候的基金是混合的,投資方向既包括證券投資基金,也包括實業特別是房地產。據朱少平介紹,在這個過程當中出現了很多的問題。有的基金把它的錢投入到房地產里邊去,最后收不回來了,使基金的資產質量大受影響。因此,1994年以后,基金業一度停止發展。

　　"如果早期基金業發展是一帆風順的話,那現在的基金法可能就不會出臺了。"王連洲半開玩笑地介紹,"想想也是,股票沒有立法、債券沒有立法,偏偏基金立法了,為什么呢?因為證券法里沒有說呀。如果那時的基金發展很好,證券法里不可能不包括基金的內容。這樣的話,基金立法就沒有迫切性了。"

　　起草基金法的工作是如此迫切,以至于本該于1999年8月退休的王連洲不得不延遲退休。不過,王連洲也沒想到基金法的起草審議會拖這么長的時間,他的退休也就跟著一拖再拖,直到2001年11月才正式辦理退休手續。之后又拖到了2002年5月,王連洲方能卸下基金法起草工作小組組長之職。

　　擱置爭議解決問題

　　起草基金法工作之所以迫切,主要是因為基金的發展太快了。無論是證券投資基金,風險投資基金,還是產業投資基金,發展的速度都相當驚人。尤其是證券投資基金,5年時間證券投資基金的規模就超過了1600億元。在基金飛速發展的同時,社會對基金也產生了各種各樣的模糊認識,因此有必要對基金的地位和相互關系做出法律規范。

　　朱少平回憶說,1999年,在廣大業界人士、法律專家、人大代表的提議下,這部法律列入了九屆全國人大常委會的立法規劃。

　　1999年3月30日,基金立法起草工作正式啟動。起初搭配的班子非常宏大,有領導組、專家組、顧問組,具體的工作由起草工作小組負責。4個小組幾乎網羅了國內法律界、經濟界、科技界、證券界的所有精英。王連洲任起草工作小組組長,朱少平、曹鳳岐任副組長。

　　"當時的想法很全面,起草計劃涉及證券投資基金、風險投資基金、產業投資基金等三個基金品種。因為涉及風險投資基金,所以邀請了科技界的專家,鄧楠也是其中之一。"王連洲回憶道,"我們準備種個大西瓜,記得當初擬出的基金法草稿,相關款項就達到了一百四五十條。"

　　1999年11月,基金法起草工作小組在深圳舉行首次國際研討會,邀請了國內及英國、美國、德國、澳大利亞等國著名的經濟法學人士,就基金法草案提出意見。根據這次會議的意見,2000年1月24日,修改后的基金法草案公開亮相。這也是社會上首次見到的基金法草案,當時是11章127條。

　　可能是因為基金還是個新生事物,智者見智,仁者見仁,分歧也就特別大。公開后的基金法草案引起各方爭議。王連洲介紹,那時吵得很兇,拍桌子也是家常事。

　　分歧太大,根本沒有辦法達成共識。朱少平介紹,2002年以前,基金法草案還是考慮把幾塊基金都包括進去。但是各方認識有很大的不一致,因此經過領導組的討論,最后決定為了規范證券投資基金,就讓這個法律先出臺,另一塊等以后根據實施情況再說。因此,2002年以后的法律草案就叫證券投資基金法,而不是基金法,內容就不包括風險投資基金和產業投資基金了。

　　針對這個變化,王連洲用了一個形象的比喻:種瓜得豆。不過,這未必不是件好事。有些時候對爭議較大的問題暫時擱置,或許更有利于問題的解決。事實上,立法對象縮小之后,只經過了7個月時間,人大常委會就對證券投資基金法草案進行了審議。在此之前,基金法草案用了2年時間也沒有能提交人大常委會審議。

　　皇城會議是基金立法轉折點

　　現在覺得將基金法草案改成證券投資基金法草案是個很復雜的議程,但在當時,其實這個過程并不復雜,至少表面上看起來如此。

　　"基金立法過程中,各式各樣的研討會開了很多次,會議地點包括深圳、博鰲、寧波、廈門、北京等。印象最深的就是北京和寧波了。"王連洲頗有感慨。

　　對于所有參與基金立法草案的工作人員而言,北京皇城賓館肯定是印象最深的地方。正是在這兒,基金法立法原則由集中立法改成分項立法,基金法草案也改成了證券投資基金法草案。

　　2002年1月,數易其稿的基金法草案已經基本定型,由厲以寧、周道炯掛帥的領導小組與工作小組以及各部委官員舉行了起草工作最后一次大規模的研討會。會上,原國家計委對涉及產業投資基金的相關條款提出異議,根本無法協調。領導小組最后決定,對證券投資基金單獨立法,避免了更大范圍的爭議。

　　這樣的爭議在先前就有所表現。2000年6月,基金法起草工作小組在浙江寧波舉行的工作會議,就對圍繞證券投資基金、風險投資基金和產業投資基金的分類等問題吵得不可開交。時任中國證監會顧問梁定邦出了一個相當有趣的主意:不要就基金的用途分類,而就基金的來源進行分類。這個主意雖然暫時平息了字眼上的爭吵,但實質上動搖了集中立法的基礎。

　　據朱少平介紹,爭議較大的主要是風險投資基金和產業投資基金,因為這類基金國內目前尚沒有實踐,不知道它存在什么問題,而且它的運作模式和證券投資基金又有比較大的區別,有關方面的認識差別也很大。不過分類雖然不再談及,但立法過程必然會涉及基金的用途,本質上認識不清,就不可能實行集中立法。

　　從這個方面看,基金的分項立法其實是不可避免的。畢竟各類基金在國內的發展很不均衡。皇城會議最終形成的結果是偶然的,但又是必然的。

　　對私募基金難以具體規定

　　2000年6月至2002年1月,私募基金是基金立法過程中最大的焦點。

　　如果回顧整個基金法起草過程,有三大階段:一是1999年3月至2000年6月,涉及基金集中立法的問題；二是2000年6月至2002年1月,涉及私募基金的問題；三是2002年1月至2002年8月,涉及基金的定義與基金的組織形式等問題。這三大階段中,私募基金也是社會最為關注的話題。

　　王連洲回憶說,2000年6月之所以引出私募基金的話題,主要還是寧波會議上梁定邦發表的觀點,也就是對基金分類不按出口分,而按入口分。這樣的區分把公募與私募引入了基金法。

　　其實,這只是個基金募集方式的區分,但社會對于私募基金太過敏感了。因為現在社會上有很多機構或者個人,利用大家在證券市場上賺錢的心理,自己私下里募集資金去炒股票,而且承諾高額回報率。朱少平認為,這樣的機構里有不少還是比較奉公守法的,但是也有不少是不太守法的。

　　據說,起草小組曾就這個話題進行過調查,也曾討論是否對私募基金作出規范。但是后來發現一些私募基金根本不具備合法條件。如果要使其合法,讓他們浮出水面,就必須在法律里規定什么人可以設立這樣的基金、私募基金需要具備什么條件、募集和成立的手續、運作過程中需要遵循一些什么原則、怎么向投資者披露信息、怎么維護投資者的合法權益。這些東西都要有一個大概的法律框架以后,才能正式允許設立私募基金。但是,就目前而言,監管部門還在調研過程當中,因此不可能對這些東西做出比較細的規定。

　　朱少平介紹,現在通過的法律只是規定,基金可以向公眾募集,也可以向特定的對象募集。具體的向特定對象募集的辦法授權國務院另行規定。國務院的細則目前雖未出臺,但私募基金過去就有,將來更會有。比如,養老保險基金如果要投資股票,把錢交給某個管理機構,這就是私募基金。

　　王連洲告訴記者,取得這樣的共識是不容易的,它費了基金法起草工作小組近兩年的時間。

　　三審稿又改了五六十處

　　如果要說出基金法起草過程中最令人難忘的是什么的話,王連洲會脫口而出:修改。相信何永堅也有同感。

　　2002年8月,證券投資基金法草案送交人大常委會1審之后,人大法工委就成了基金法修訂的組織者。

　　由人大財經委轉交人大法工委,證券投資基金法草案已經是相當成型的法律條文了,但之后的修改仍是不計其數,很多地方甚至是推倒重來。即使是已經成型的審議稿,也是歷經修改。據何永堅介紹,三審稿與二審稿相比,有大小五六十處的修改。

　　修改并不是大家坐在一起說說就行的,而是要到各地聽取專家的意見。在審議期間,人大還在湖北十堰召開了基金法國際研討會,就爭議的問題向海內外專家進行咨詢。

　　修改的過程極其繁雜。以三審稿的形成為例,就經歷了這樣的過程:首先,十屆三次常委會對基金法二審稿審議以后,有關部門即根據常委會組成人員的審議意見,就基金法草案的主要問題,與國務院法制辦、中國證監會進行了多次的協調與研究；然后,法工委和證監會共同組成調查組,到上海、深圳進行了調查,聽取有關方面和專家的意見；同時,全國人大常委會辦公廳還將草案送國務院辦公廳征求國務院的意見。在此期間,法工委還和基金法的起草單位(人大財經委)就草案當中的主要問題,對有關國家的基金立法進行了考察,對修改完善基金法提供了有益的借鑒經驗。

　　在上述基礎上,有關部門再根據常委會組成人員的審議意見、國務院的意見和各有關方面的意見,對二審稿進行了認真的研究和修改,這才形成了三次審議稿。這樣的過程持續了6個月。

　　現在,證券投資基金法已經表決通過。回顧基金法的起草、審議過程,應該說這次基金法的修改堅持了既積極又慎重,既尊重市場規律又從國情出發的方針,體現了規范證券投資活動,保護投資人及相關人合法權益,促進證券投資基金和證券市場健康發展的立法宗旨。歷經修改后的證券投資基金法,其規范更加嚴謹,可操作性也更強了,強化了對基金持有人的保護,加大了對基金違法行為的打擊力度,同時為基金的今后發展留了空間。

　　何永堅曾在一次記者通氣會上提醒新聞媒體,從法的名字上,大家應該注意到,這個法是規范證券投資基金,而不是規范基金的。就證券投資基金一個產品,國家制定這么一個全國性的重要法律,可以看出國家對證券投資基金和資本市場的健康發展是非常重視的。何永堅的提醒應該能讓市場感受到,證券投資基金法的出臺還有著更為深刻的意義。

　　[資料鏈接]證券投資基金在中國

　　基金管理公司數量

　　從1998年3月第一批基金管理公司設立起,我國基金管理公司的發展大致經歷了基金試點階段、老基金清理階段及市場化發展三個階段。截至2003年9月30日,我國已開業的基金管理公司32家(含中外合資基金管理公司5家),平均每年新增加5家公司。

　　各基金管理公司管理的基金規模

　　在已開業的基金管理公司中,目前已有24家已發行并管理了基金。各公司管理的基金規模差別較大,管理基金規模最大的達到165億份,最少的只有12億份。

　　基金管理公司的股權結構

　　2002年中國證監會進一步完善了基金管理公司設立規則,允許國內非金融機構參與設立基金公司。隨著"好人舉手"制度的施行,許多上市公司、投資機構開始參與到基金管理公司,打破了基金公司一度為證券公司、信托投資公司壟斷的局面。

　　基金規模

　　截至2003年9月30日,已設立的證券投資基金共87只,總規模1632億份,資產凈值1553億元,占A股股票流通市值近13%。其中,封閉式基金54只,規模817億份,資產凈值759億元,開放式基金33只(系列基金按一只計),規模815億份,資產凈值794億元。

　　2002年是我國基金快速擴容的一年,在這一年里,共有20只基金發行(包括擴募),募集規模合計565億份基金單位。2002年開放式基金數量由2001年下半年的3只發展到2002年底的17只,發行規模由2001年的117億發展到2002年的448億,增長282.87%,開放式基金規模占基金整體規模的比例,已由2001年底的14.55%提高到2002年底的38.06%。2002年有4只封閉式基金發行,2只封閉式基金擴募,封閉式基金發行和擴募規模合計117億份。

　　2003年3月起,基金又展開一輪擴容高潮。截至2003年9月30日,在9個月間,新發開放式基金16只,總發行規模為496億份,開放式基金規模占基金整體規模的二分之一強。

　　基金與居民儲蓄的對比

　　就基金資產規模與我國城鄉居民儲蓄規模的對比看,目前我國基金的相對規模還是較小。2002年,我國基金資產規模增加500億,同時我國的城鄉居民儲蓄新增額超過1萬億。雖然近5年基金資產規模一直在增加,但其占城鄉居民儲蓄總額的比例2002年僅為1.49%。可見,我國基金業的發展空間極為廣闊。

　　中國證券投資基金大事記

　　1991年至1996年

　　1991年10月我國最初的一批老基金"武漢證券投資基金"和"深圳南山風險投資基金"宣告成立開始。截至1996年底,全國范圍內共有"老基金"78只,另有基金類受益券47只。

　　1997年

　　11月5日國務院批準《證券投資基金管理暫行辦法》。

　　11月14日國務院證券委發布《證券投資基金管理暫行辦法》。

　　1998年

　　2月24日第一家證券投資基金托管銀行----中國工商銀行的基金托管部成立。

　　3月3日《證券投資基金管理暫行辦法》公布后的第一批基金管理公司國泰、南方基金公司分別在上海、深圳成立。

　　3月23日第一批證券投資基金----基金金泰、基金開元分別在滬、深證券交易所上網發行、掛牌交易。

　　12月2日老基金"海南銀通"和"廣證受益"撤牌、清算。老基金的清理規范工作從此正式拉開了帷幕。

　　1999年

　　8月27日中國證監會轉發人民銀行《基金管理公司進入銀行同業市場管理規定》。隨后,人行下發通知,允許10家基金管理公司參加銀行同業市場。

　　12月30日《證券投資基金行業公約》公布。

　　2000年

　　6月18日中國證監會舉辦首屆基金從業資格考試。

　　2001年

　　3月2日保險資金入市比例放開。

　　4月17日沈陽興沈、沈陽久盛和富島基金摘牌。這三只基金退市標志著原有投資基金全面退出歷史舞臺。

　　8月28日中國證券業協會基金公會成立。

　　9月11日華安發行國內首只開放式基金。

　　2002年

　　6月1日證監會發布《外資參股基金管理公司設立規則》,自7月1日起實施。

　　8月23日起草工作歷時3年之久的證券投資基金法草案首次提交全國人大常委會審議。

　　10月15日國聯安基金管理公司成為第一家獲準籌建的合資基金管理公司。

　　12月19日全國社保基金理事會選定南方、博時、華夏、鵬華、長盛、嘉實六家基金公司首批獲得社保基金管理資格。12月26日第一家合資基金管理公司招商基金管理公司批準開業。

　　2003年

　　3月3日因清理最后一只老基金而設立的基金管理公司巨田基金管理有限公司獲得開業批復。

　　4月28日第一只中外合資基金管理公司管理的基金、第一只系列基金招商安泰系列基金正式成立,規模逾45億。

　　5月23日瑞士銀行、野村證券首批獲得QFII資格。

　　6月28日第一只保本型基金南方避險增值基金成立,發行規模約為51.93億元。

　　(記者楊大泉)