特約撰稿 縹緲

　　前文我們談到：周小川同志也在前期著重指出：“證監會在新的發展階段要重新準確定位，收縮部分職能。證監會取消了32項行政審批事項，就是解除管制的重要體現。”這32項行政審批事項，本周已經全文發布了。

　　對此，很多人都能夠體會到，確實，我們的國家在改變。

　　現在這個市場變了，真的變了!但是我們認為，這個變化的根本在于，其原因不在市場之內，而是在市場之外。改革動力來自黨中央、國務院。

　　是整個國家的大改革，形成了今天市場經濟的法律地位，正是因為這個大改革，推動了整個社會的大變革，推動了整個市場翻天覆地的大變化。

　　如果我們只是把目光收在一個股票市場，我們將看不到整個改革的全局，并且，也會產生一些錯誤的政策預期。所以，我們必須把目光放到大環境中去，研究一下整個“執法”與“管制”的全局。

　　首先，我們可以從清理原始環境進行這個分析與研究。

　　［清理天量的法律文書］

　　前文我們說過：對于我國的政府部門，其制定的“法律文書”與單獨的公文、批文、規定，是一個天量數字。這個數字究竟有多大呢？

　　據人大及司法部的統計，《法制日報》本周的發布：在今年，我國的“法律法規修改與清理基本完成”。

　　結果的統計中說：為適應中國加入世界貿易組織的需要，中國政府從1999年11月開始梳理法律法規的工作，今年已基本完成。

　　“迄今為止，中國修改了14部法律和37部行政法規，廢止了12件行政法規，停止執行了34件國務院文件，制定、修改或者廢止了1000余件部門規章。最高人民法院廢止了20件有關司法解釋、制定了1件。全國各省、自治區、直轄市也遵循法制統一、非歧視和公開透明等原則，清理了兩百多萬件地方性法規、地方政府規章和其他政策措施，修改、廢止或者停止執行地方性法規1100多件、地方政府規章4500余件、其他政策措施近二十萬件。”

　　此次涉及WTO的法律、法規修改或者制定，主要包括以下四方面內容：一是有關貨物貿易的法律制度。二是有關服務貿易的法律制度。三是有關知識產權保護的法律制度。四是有關外商投資的法律制度。應該肯定的是，清理后的法律法規較之原來的法律法規更透明，在原則上堅持了非歧視和法制統一等原則。

　　這也就是說，在三年時間之內，我國政府及有關方面，共計清理了的各種條例、法規、規章，上上下下，共有二百二十多萬件，這無論如何，也稱得上是“天量”了。

　　不但是“天量”，事實上，這已經是一個相當可怕的“巨量”。不談建立制度時的艱辛，僅為這些“天量”的制度文件方面的清理、修改、廢止或者停止執行，所耗費的人力、物力，也實在驚人。

　　［清理有關法規歷時兩年］

　　清理這些舊賬，始自2000年初。迄今已經近2年了。

　　其原則，就是本著關于有些法規本身是與“上位法”相違背的。這與2000年我國正式開始執行《中華人民共和國立法法》有關。

　　以下是江澤民主席所簽發的《中華人民共和國主席令第三十一號”》：

　　《中華人民共和國立法法》已由中華人民共和國第九屆全國人民代表大會第三次會議于2000年3月15日通過，現予公布，自2000年7月1日起施行。

　　中華人民共和國主席江澤民2000年3月15日

　　第七十八條：憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同憲法相抵觸。?

　　第七十九條法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章。?

　　第七十一條國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。?

　　部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。

　　第八十七條法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章有下列情形之一的，由有關機關依照本法第八十八條規定的權限予以改變或者撤銷：

　　(一)超越權限的；?

　　(二)下位法違反上位法規定的；?

　　(三)規章之間對同一事項的規定不一致，經裁決應當改變或者撤銷一方的規定的；?

　　(四)規章的規定被認為不適當，應當予以改變或者撤銷的；?

　　(五)違背法定程序的。?發下是朱?基總理簽發的《法規規章備案條例》：

　　中華人民共和國國務院令第337號

　　現公布《法規規章備案條例》，自2002年1月1日起施行。總理朱?基2001年12月14日

　　第九條國家機關、社會團體、企業事業組織、公民認為地方性法規同行政法規相抵觸的，或者認為規章以及國務院各部門、省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府發布的其他具有普遍約束力的行政決定、命令同法律、行政法規相抵觸的，可以向國務院書面提出審查建議，由國務院法制機構研究并提出處理意見，按照規定程序處理。

　　由以上重要的歷史文件，可以看見，有相當多的現行法規，經過整頓和清理，已經從我們的社會與經濟工作之中，退出了市場。這個過程，至今已經兩年。

　　［向人民群眾征求意見的“法規”］

　　如今，2002即將成為過去，這一年，在法制方面，我們國家已經發生了很大的變化，其中，特別值得提及的事件，非常之多。

　　在這里，我們特別要提到的是，在今年10月22日，由國務院法制辦發布《物業管理條例(草案)》，向全社會征求意見。該草案見報后，受到社會各界廣泛關注。僅直接寄送國務院法制辦的意見函就達200余件，寄往各省法制辦的意見函，目前也正在緊張地整理匯總中。

　　《物業管理條例(草案)》只是一個比較小的法規，為什么說發布這一草案非常重要？

　　這是因為，由我們的國務院制定“行政法規”，向全社會征求意見，在近10年來，這是絕無僅有的一次。

　　當然，這無疑體現了政府遵從“民主立法”的時代精神、憲法精神。

　　對此程序，由有關方面所組織的專家評議的過程之中，給與了極高的評價。作為一般人，我們今天可能還體會不到其中的重要的意義，但是，這更說明，關于“行政法規”制定方面的一個更為民主的時代，也許已經悄然來臨。

　　而社會、企業、專家、民眾的廣泛參與以及對《物業管理條例(草案)》所傾注的熱情、也是空前的，人們所提出的真知灼見，既是對民主立法的積極肯定，也表明民眾的參與意識、參政能力的空前提高。

　　以往的行政性立法，往往帶有過多的部門利益色彩，經常遭到全社會的廣泛質疑。

　　作為股市投資者，我們可能感覺最深。有些“立法”，從條例上，是強化部門權力和部門利益，是立法“自肥”，損害的是公共權益。

　　而立法時，更是把落后的、不符合市場經濟發展的內容規定進去，妨礙了市場經濟發展和政府職能轉變。

　　造成這個問題的主要原因是部門“自我授權”所帶來的一些問題。

　　而今年所實行的“行政立法”的特點之一，就是要避開“立法主體”與“執法主體”的“歸一”。這是一個非常重要的轉變。

　　當然，現在的大多數“立法”，仍是靠政府及部門起草，在一定范圍征求意見。比如大家關心的《證券法(修改草案)》、《投資基金法》等等。所以，《物業管理條例(草案)》程式的出現，就更為鼓舞人心。對此，相當高層的專家也說，如果不是今年年初的股市大辯論，政府一定不會意識到“征求民意”的重要；而人民群眾才是真正的英雄，我們自己往往是非常“愚蠢”的。

　　［“溺水三千”與“一瓢之飲”］

　　建國53年，改革開放也已經25年了，但我國一直沒有“民法法典”，所以，行政法規在多，也很少起作用，這就是法規法條如滔滔東江之水、而民眾處“枯魚之肆”、“投訴無門”的根本原因所在。

　　本周，我國首部“民法典”亮相，引起舉世矚目，《民法(草案)》共有九編、1209條，并將提請全國人大審議。

　　聽到這個消息，北京金德律師事務所主任徐鋼律師高興地說：“作為律師，我們希望民法典能早日出臺，那將是二十一世紀中外法制史上的一座里程碑。即使存在瑕疵，有總比沒有強，我們可以在今后的實踐中不斷加以調整。”

　　對此，全國人大常委會法制工作委員會主任顧昂然在向常委會組成人員匯報草案基本情況時，對這部法律草案的重要意義也進行了說明。他開宗明義地指出：“民法是國家的基本法律。民法規范平等主體之間的財產關系和人身關系，是社會生活的基本準則。”

　　他介紹說，全國人大常委會法制工作委員會在現有民事法律和《物權法(草案)》的基礎上，起草了這部《民法(草案)》，以期進一步完善中國的民事法律制度，保護自然人、法人的民事權益，規范民事關系，促進社會主義現代化建設事業的發展。

　　他說：由于民法涉及面廣、內容復雜，在改革開放初期，制定完整的民法典條件還不成熟，為了加快民事立法，先將那些急需的、比較成熟的部分，制定為單行法律。隨著中國經濟社會的發展和加入世貿組織的要求，有必要進一步完善民事法律制度，抓緊編纂《民法典》。

　　這次提請審議的“民法草案”分九編一千二百零九條，包括總則、物權法、合同法、人格權法、婚姻法、收養法、繼承法、侵權責任法、涉外民事關系的法律適用法。

　　與此相對應，在草案第2編物權法中，除了規定保護國家所有權、集體所有權之外，對私人所有權也作出6條規定。包括“國家保護私人的儲蓄，國家保護私人投資以及因投資獲得的收益”；“國家保護私人財產的繼承權以及其他合法權益”；“私營企業的不動產或者動產，具備法人條件的，屬于該法人所有；不具備法人條件的，依照法律或者章程規定享有所有權”等。同時，民法草案還增加規定了隱私權，該項草案規定：自然人享有隱私權。隱私的范圍包括私人信息、私人活動和私人空間。禁止以窺視、竊聽、刺探、披露等方式侵害他人隱私。

　　草案還首次規定“自然人、法人享有信用權”。“自然人、法人有權查閱、抄錄或者復制征信機構涉及自身的信用資料，有權要求修改、更正與事實不符的信用資料。”

　　［市場需要相對集中行政管理權］

　　今年8月，國務院發布《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，授權省級人民政府在本行政區內自主決定在哪些城市、哪些領域實施相對集中行政處罰權改革。

　　相對集中行政處罰權制度，是行政處罰法確立的一項重要法律制度。其核心內容是將多家執法機關的全部或部分處罰權交給一家執法隊伍。國務院對推行這一重要法律制度高度重視，因為這項制度涉及若干行政執法部門行政處罰權的調整。國務院六年前曾根據省、自治區、直轄市政府的意見，決定在部分地方進行試點。

　　管理部門，以前多被市場稱為“聯合部隊”，存在多個部門、多支執法隊伍、多種執法標準、多種行業管制、人數多、素質參差不齊，不僅造成“執法”的利益化傾向嚴重，而且，突擊式“執法”、運動式“整頓”，搞得市場非常狼狽，而市場秩序卻無明顯改善。

　　目前，國家正在對有關行政管理權進行了重新歸類和配置，形成新的行政執法體制，初步實現了一些大的行業的管理權、審批權、監督權、處罰權的適當合并，行業的管理水平，明顯增強。

　　行政處罰權相對集中，將使管理步入新的軌道。深層次上的部門利益凌駕整體利益之上的問題，也可望獲得解決。

　　例如，銀行監管體制的變革話題一直備受業界的關注，我國目前實行的是由中國人民銀行、中國證監會及中國保監會分別對銀行業、證券業和保險業進行監管的分業監管模式。而央行則兼具監管銀行和制定貨幣政策的雙重任務。但從目前的進程來看，前景似乎已經比較明晰：即，將央行的業務進行分拆，成立單獨的銀行監管委員會，已經是大勢所趨。

　　日前，有報道指出，前任中國證監會主席、現全國人大財經委員周道迥透露，在強化金融證券市場監管的大背景下，銀監會的建立已被提上有關部門的議事日程。至于未來的銀監會將會直接隸屬于國務院的領導，還是保留在央行的內部，則仍不清楚，但無關緊要。

　　我們認為，如果獨立的銀行監管部門直接隸屬于國務院，那么，中國人民銀行將專司貨幣政策的制定和實施，并對全國人民代表大會負責。如果按照這種框架設置，對《中國人民銀行法》的修改也將可能被提上日程。

　　混業經營會是未來的發展方向，但隨之而來的更大的風險，以及是否會成立基于證監會、保監會以及銀監會之上的“統合監管”部門，這是今后我們進行政策研究、同時對于“執法”與“市場管制”方面的一個相當重要的研究課題。

　　［行政“審批制度”的大改革］

　　此外，國務院也曾經于今年11月曾經發文，并且做出決定，宣布一共取消了總計789項行政審批項目。

　　這些項目，一共涉及了國務院56個部門和單位。平均每個部門為14個。取消這789項行政審批項目，總體的考慮，也是為了減少了政府對經濟事務的干預，讓市場發揮更大的作用。

　　作為政府調控社會經濟重要杠桿的行政審批權，由于長期保持著計劃經濟體制下形成的運轉形態，在市場經濟下表現出嚴重的弊端：政府機構職能錯位，辦事效率低下，吃拿卡要屢禁不止。

　　現實是，這些傳統行政體制下的審批權已經成為許多政府職能部門的權力尋租的“魔戒”，造成國家權力部門化，部門權力個人化，敗壞了社會風氣，阻礙了市場經濟的發展。

　　行政審批制度改革，無疑是一場政府部門的“自我革命”。從“審批式管理”走向“服務式管理”，并不是一朝一夕的事，要把這項改革搞徹底，不僅在于看其能夠削減多少項審批事項，更在于按市場經濟的要求用好保留的審批項目；不僅要強化公開、競爭機制，建立規范化的審批制度，還要進行一場觀念上的革命：政府不是全能政府，而是一個“有限政府”。

　　與此對應的是，本周，中國證監會第一批取消的32項行政審批項目的消息正式公布于眾，遠遠高于國務院各部門的平均值。

　　說白了，這是股市管理層落實規范化、市場化、國際化、開放市場、加快市場化步伐的又一重大舉措。同時，功勞也是由于黨中央的英明決策，是黨的方針與政策的重要成果。目前，落實的只是此前報經國務院的部分取消項目。

　　我們相信，隨著管理層開始著手第二批取消行政審批項目的清理工作，可以預計，明年的證券市場將在發展、開放與創新上有更大突破。

　　今后，隨著我國證券市場發展日趨成熟，市場環境逐步改善，簡化環節復雜的審核事項，取消有礙市場競爭的或已無存在必要的、過渡性的臨時措施，有利于提高辦事效率，充分發揮市場機制的作用，有利于建立與社會主義市場經濟體制相適應的證券市場審批制度。

　　相應地，取消多項行政審批的結果，是企業之間，可供操作的空間增大了，但競爭也隨之加劇。

　　如在我們證券市場，綜合類券商及比照綜合類管理的券商均可從事股票承銷、自營、證券投資咨詢等業務，這對一些剛增資擴股但業務資格尚未齊備的中型券商來說無疑是一大利好。但隨著享受同等待遇的券商增多，市場競爭顯然更為激烈，能否最終勝出主要取決于券商的市場開拓能力、銷售能力、業務成長能力等更為市場化的因素。

　　從更大的政策層面上分析，管理層第一批取消的行政審批的這32個項目，更大的意義還在于，政府的思路正在為適應市場發展的需要而發生積極轉變，即從“做政策上允許做的事情”到“除非政策禁止，市場都可以做”的最終目標。

　　這意味著，今后我國的股票市場，將更加充滿活力，市場創新有望得到較大發展空間。而這也正是“行政審批制度改革、打造有限政府”的最終目標之一。

　　［什么是《行政許可法》？］

　　另外一個非常重要的有關變革，是發生在今年8月23日，由國務院起草的《行政許可法(草案)》已經提請全國人大審議。

　　對于這部法律，有相當多的投資者同，可能到了目前仍然還不清楚。

　　事實上，這部法律，對于“婆婆”極多、“疊床架屋”的中國的股市，特別重要!

　　《行政許可法(草案)》的原則是：“凡是通過市場機制能夠解決的問題，應該通過市場機制去解決；通過市場機制難以解決，但通過規范、公正的中介機構能夠解決的問題，應通過中介機構自律去解決；即使是市場機制、中介機構自律解決不了，需要政府加以管理的問題，也應考慮通過事后監督去解決。”

　　這個精神，我們相信每一位投資者，都應該不陌生。

　　因為，此前此后，中國證監會主席周小川同志、副主席高西慶同志，都不止一次地強調過、表述過、傳達過這方面的改革精神。其中最有名的話就是：市場能做的，就要交給市場去做，“同時少做力不能及的工作”。

　　關于此次立法的直接動因，其實正是由于目前中國行政許可過多、過濫；行政許可環節過多，時限過長，有些行政機關把行政許可作為“權力尋租”手段，助長了腐敗現象的蔓延。

　　特別是中國加入WTO之扣，按照世貿組織協定和中國的對外承諾，行政許可應當以透明規范的方式實施，行政許可條件和程序對貿易的限制，不能超過必要限度。

　　《行政許可法(草案)》被提請人大審議，標志著中國在“依法行政”方面，邁出了新的一步，最重要的一步。

　　所以，《行政許可法(草案)》將是迄今為止，不但對股市，也是對老百姓影響最為廣泛、最為深刻的法律之一，它的出臺將會從“體制”上、法律上“改變與修正”政府、機關、內部與市場、百姓、外部的各種關系。

　　事實上，這部《行政許可法(草案)》涉及到的最深刻的問題，是政府對于“經濟”的干預和管制。

　　所以，制定好這部《行政許可法(草案)》，對于鞏固行政審批制度改革成果，履行中國加入世界貿易組織的承諾，特別是對于深入開展廉政建設，從源頭上預防和治理腐敗，有著不可低估的重要意義。

　　［完善“執法”及“管制”］

　　12月20日下午，證監會曾經召開機關和在京單位處以上領導干部大會，交流學習“十六大”的學習體會。會上，周小川同志做了重要講話。

　　周小川指出，黨的十六大召開以來，證監會黨委按照黨中央和中央金融工委的統一部署和要求，把學習、宣傳、貫徹黨的十六大精神作為當前的首要政治任務和中心工作來抓，認真組織學習十六大報告，圍繞主題，抓住重點，結合實際，認真領會、貫徹十六大精神。

　　周小川說：各級黨委把學習領會十六大的精神實質與推動資本市場的改革開放和穩定發展、做好證券監管工作的實際結合起來，認真加以落實。總體來看，前一階段的學習組織是得力的，效果是明顯的。

　　周小川結合資本市場發展和證券監管工作的實際，暢談了證監會黨委學習“三個代表”重要思想的體會。他指出，“三個代表”重要思想是十六大報告的靈魂。貫徹“三個代表”重要思想，關鍵在堅持“與時俱進”，核心在堅持“黨的先進性”，本質在堅持“執政為民”。證券市場有利于資源優化配置，通過資本資源的優化配置，促進改革開放和國民經濟的持續、健康、快速發展，有利于推動生產力的進一步發展，促進全面建設小康社會目標的實現。通過證券市場可以推動企業不斷完善公司治理結構、提高經營管理水平，有利于給投資者創造良好的投資機會和環境，切實保護投資者的權益，體現最廣大人民的根本利益。證券市場代表先進文化的前進方向，體現在倡導“股權文化”和“誠信文化”，有利于先進文化的建設。通過學習十六大報告，進一步加深了對“三個代表”重要思想的理解和認識，堅定了在證券監管工作中貫徹“三個代表”重要思想的信心和自覺性。

　　在談到自己學習十六大報告的體會時，周小川指出，十六大報告中有不少非常重要的內容對證券監管工作有直接的指導作用。一是推動資本市場的改革開放和穩定發展；二是要正確處理虛擬經濟和實體經濟的關系；三是必須把發展作為黨執政興國的第一要務；四是在收入分配上提出“一切合法的勞動收入和合法的非勞動收入，都應該得到保護”、“完善保護私人財產的法律制度”、“確立勞動、資本、技術和管理等生產要素按貢獻參與分配的原則”；五是規范公司制改革，完善公司法人治理結構；六是明確了深化國有資產管理體制改革，建立中央和地方分別代表國家履行出資人職責，管資產、管人、管事相結合的管理體制；七是發揮風險投資的作用，形成促進科技創新和創業的資本運作和人才匯集機制；八是關于資本市場的對外開放，一方面是資本市場服務業的對外開放，另一方面是資本流動方面的對外開放。

　　深入學習和領會這些論述的深刻含義，必將推動資本市場的健康發展，指導我們進一步做好證券監管工作。