|
財經 陳志武/文
2001年一年中，億安科技(相關,行情)、銀廣夏(相關,行情)、麥科特(相關,行情)、藍田股份(相關,行情)等涉嫌市場操縱案和虛假陳述案層出不窮。一時間，股市信用危機達到極點，社會各方把視線均集中在證監會上，“加強監管”成為全社會的共識。
另一方面，最高法院先于去年9月宣布“暫不受理”證券民事索賠案，在1月15日改為暫只受理虛假陳述案時，又加入需經證監會認定的前置條件。這使得本已掌握相當的證券立法、行政執法權的中國證監會更加鞏固其監管權。這些呼聲和措施無疑擴大了證監會的權力，同時也增加了其責任與壓力。在許多相互沖突與矛盾的任務和責任下，能否期望中國證監會單槍匹馬地使參與者和利益者眾多的股市正常運作起來？
這些年關于股東權益的討論讓我們了解到，上市公司這種極端的產權與控制權的分離形式，至少帶來以下問題：第一，股東與經理層間存在嚴重的信息不對稱。經理層掌握確切的信息，而身在局外的大量公眾股東只能根據披露的信息來了解情況；第二，上市公司經理層完全掌握資產的使用和支配權；第三，股東數量眾多，財力和勢力弱小，而掌握公司資產的經理人數少、財力和勢力強大；第四，正因為信息嚴重不對稱，股市參與者眾多，股票交易價格成為極好的操縱對象，也為內幕人以匿名身份進行不公平交易提供了場所。
以上幾方面都說明一點：在這種勢力和信息都嚴重不對等的大眾市場上，公共權力機構應當介入，保護處于弱勢的廣大投資者。但問題是，由哪些機構介入？以何種形式介入？股票市場是一個大眾市場，其正常運作不能、也不應該只靠政府行政部門(證監會)，而是需要這三大機構的全面配合、各負其責。那么，在市場監管責任上，證監會、法院和全國人大常委會的分工應如何？彼此又如何監督？
當然，立法機構不應直接介入具體的市場監管，它的職責在于立法，而不應直接參與執行。它應做的是起草并通過保護股東的法律并監督其執行，同時也要確保政府機構的規章不與這些法律相沖突。
那么，具體的執法與市場監管責任如何在行政和司法間分配呢？對這一問題的解決方案大致有三種。第一種，是完全由行政機構(證監會)來管制(“純管制”模式)，不需要法院介入。中國目前的狀況就是如此。第二種方案是完全由法院來監督(“純法院”模式)，不需要行政機構介入。比如，1934年前的美國和1986年前的英國就如此。第三種方案是由證監會和法院同時從不同方面介入、綜合并平衡各自的作用(“行政與司法配合”模式)。今天的美國和英國就是如此，行政和司法分擔不同的責任，分別制定并維護市場規則。
為進一步發展中國證券市場，必須再思考市場的基礎設施建設問題，尤其是證監會、法院與人大之間的分工與制衡。
中國證券監管采取的是“純管制”模式，法院的介入至今還非常有限。“股東權益”長期以來對許多人來說還是一個陌生的概念，更多想到的是如何分配、爭奪這些上市“圈錢”機會，可能沒有太多人想到還有“保護股東權益”的必要，更沒想到還要法院介入證券市場建設。
本屆證監會領導成功地把監管觀念轉變到以保護股東權益為重心，但在沒有配套的市場機構、制度與司法建設環境下，單一家證監會還不能如愿以償，甚至在證監會并不爭取權力的時候，其他政府分支還不斷把更多權力往它身上推。在沒有權力約束機制的狀況下，證監會管制的內容和范圍不斷擴張，包括行業準入許可、律師事務所證券業務準入審批、會計師事務所證券業務審批、資產評估機構審批以及對這些機構成員進入相關業務的資格審批、對基金管理公司從業審批等。
除對證券行業進行管制，證監會也享有相當獨立的立法權，包括制定與證券相關的法律和法規。在證券市場的快速發展中，還不得不給證監會一定的立法和規則制定權，以適應市場的變化。但其制定的法規不受全國人大常委會(立法機構)和法院的審查，即使與憲法或其它法律相悖，機構和個人也無法尋求法院裁決。
另外，證監會不僅有權對證券違規、違法立案調查，而且有權作一至五倍的行政罰款。此外，今年1月15日最高法院規定，只有經過證監會正式認定時，受害股東才可對虛假陳述提出民事訴訟，這一規定使得證監會的行政權獲得了部分的司法豁免權。因此，證監會擁有許多不受約束的立法和行政權。
正因為在上市公司與股民間存在嚴重的信息不對稱，公共權力才必須介入以幫助和保護處于弱勢的中小股民。因為如果上市公司與股民間信息對稱，勢力也相當，那么兩方應可進行自由的對等交易，不需要也不應該有政府的介入管制。政府只有在以下情況下才需介入市場交易中：第一，兩方勢力不等，信息嚴重不對稱；第二，強勢方的侵權或違法行為會對公眾產生傷害。因此，證監會的所有運作都應以保護弱勢投資者為根本宗旨。
如果證監會同時肩負“救市”和幫助國家執行宏觀政策的責任，那不僅不會幫助平衡上市公司與股民間信息和勢力的不對稱，反而會加大這種不對稱。在這些多重責任下，可能首先被犧牲的是股東權益，而不是別的。
而且，在證券監管問題上，證監會不能取代法院的功能。法院的功能是為社會公正地解決糾紛，這里的關鍵詞是“公正”。既然證監會的定位是保護弱勢投資者，在解決股東與上市公司經理間的糾紛時就可能處于不“公正”地位，可能對上市公司方不公平。另一方面，證監會擁有立案調查和證據搜集權，是“證券警察”，它自己的行為也應受到法院的制約。否則，它就是自己舉證、自己判定，既是警察又是法官。過于把權力集中在證監會，也對其不公平，使壓力和責任過于集中。因此，證監會不應享有司法豁免權。
法院可通過兩種途徑平衡證監會的權力和對其規章進行司法審查。第一，如果證監會的某種法規或決定與憲法和相關法律相沖突，任何機構和個人都可直接向專門的憲法法院或者類似的司法部門(但是中國目前尚未設立)起訴，由其裁決。或者，在這種法規影響到具體事項時，當事人可訴求于上述部門，通過法院的裁決來駁回與法律有悖的法規。第二，當證監會對任何證券違規或違法的行政處罰越過一定數目時，必須經過正常的訴訟程序通過法院裁決。比如，像去年初對億安科技市場操縱者的4億人民幣的處罰，案情嚴重到超出行政監管的范圍，應當有法院介入。否則，一方面可能對被罰方不公，另一方面處罰執行困難。當然，目前許多法院判決也不一定更公正，法院處罰的執行也不一定更有效，但那是另個改革問題，也是司法改革目前討論的焦點問題。
除需進一步完善證券立法，全國人大常委會應增加對證監會的監督。去年由副委員長成思危領導進行的對《證券法》執行情況的調查，已是一個開端。但這種監督應該制度化和定期進行，全國人大常委會財經委應經常舉行公開的證券聽證會、保險業聽證會等，以此來平衡證監會、保監會的權力。當然，人大的這些監督權在理論上得到憲法和相應組織法的保證，但應該具體實行。
之所以人們把轉型國家的股票市場稱為“正在興起的市場”(emerging markets)而作區別對待，是因為這些國家都缺少一個配套的立法、行政和司法體系。像股市這樣的大眾市場，其成敗恰恰又取決于一個國家的法治程度和司法效率。判例法國家之所以有最發達的證券市場，是因為它們的法治最強，對中小股東的權益保護最好。發展證券市場需要從建設配套的市場機構和機制做起。
英國直到1986年才有一個真正的證券行政監管機構，美國當然早在1934年就成立了證監會。但是，在此之前的100多年或200多年，它們的股票市場總體來講已經很發達，靠著“純法院”模式來協調所有證券交易。這很值得中國證券監管者們思考和研究。
全國人大立法是一個周期很長的過程，而成文法系下的中國法院又不能在沒有法律條文的情況下通過“判例”造法。這種體系意味著，今天快速改革的證券市場還不得不依靠行政管制，給證監會一定的立法和規則制定權。但是，證券監管的權力不能過于集中。一方面，可通過人大常委會財經委的定期聽證會和司法訴訟對證監會進行平衡；另一方面，可在證券領域試點判例法，把一部分證券規則制定權轉移到法院，讓法院在證券市場建設中起到更主動、積極的作用。
 股票短信一問一答，助您運籌帷幄決勝千里！
| 
