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侯外林
1997年中央金融工作會議以來，我國逐步建立了全國統一集中的證券監管體制，初步形成了以《公司法》和《證券法》為核心，以行政法規為補充，以部門規章為主體的證券期貨法律法規體系；完善了三級稽查體系，加大了監管執法的力度，規范了證券市場行為，較好地保護了廣大投資者利益。但是，我們也必須清醒地看到，由于我國證券市場發展畢竟只 有10年多一點的時間，市場本身的發育水平、法律法規本身完善及相關的規章制度健全均需要一個過程；監管手段不足，執法權限不夠，監管力量和水平也有待充實和提高；再加上整個經濟體制正處于轉軌階段，證券業的理念創新、制度創新和技術創新層出不窮等原因，我國的證券監管工作還有許多需要加強和改進的地方，下面就有關問題談點粗淺的認識。
一、遵循市場化原則，適時轉變和更新監管理念
證券監管部門要在堅持“法制、監管、自律、規范”八字方針的基礎上，鼓勵和強化市場機制的作用，盡可能用市場手段解決市場失靈的問題；要適應加入WTO的新形勢，努力學習和掌握WTO規則體系和國際證券監管慣例，完善適應國際化的監管制度，提高按國際通行證券監管規則辦事的能力，初步淡化我國證券市場的“中國特色”；要創造條件，逐步取消各種有可能降低資本流動性和運作效率的人為制度性障礙；要正確區分證券監管職責與所有者督導職責，既不能“越俎代皰”，干預過多，也不可拔苗助長，放松管制，當好“裁判”，兼任“教練”，搞好服務。同時，要盡可能讓市場原則和國際慣例來評判市場，使監管工作更好地適應證券市場發展需要。
借鑒成熟資本市場的經驗，只要監管對象依法經營，守規運作，監管部門一般不要去干預，也不需要過多考慮監管對象是盈利還是虧損。若上市公司連續三年半虧損讓它退市就是了。對資不抵債的證券經營機構也要建立退出機制。今后證券監管部門要逐步把保護投資者利益特別是中小投資者利益作為監管工作的首要任務和目標。與這一目標相適應，今后對上市公司進行日常監管的主要任務是完善信息披露法規，強制上市公司及時、準確、真實、全面地披露信息，讓投資者自己作出判斷。同時，要制定上市公司治理的基本準則，規范股東大會、董事會、監事會的運作，推動上市公司完善治理結構，確保投資者特別是中小投資者利益不受損害。對證券經營機構進行日常監管要把主要精力從名目繁多、程序復雜的行政審批上轉移到完善監管制度，加強從業人員特別是高管人員的管理，強化投資者教育，引導和督促證券經營機構完善法人治理結構、健全內控制度，監控、防范和化解證券機構風險上來。此外，無論是對上市公司、證券經營機構的監管也好，或者是其他監管對象的監管也好，都要下大力氣抓好各種違法違規行為的事后查處工作。要重視群眾投訴舉報工作，配強配足稽查干部，切實加大稽查辦案的力度，嚴厲查處各種證券違法違規行為，以保護投資者利益，維護監管權威。
二、適應工作需要，逐步完善監管體系
現行的集中統一的證券期貨監管體系確立后，地方政府和其他部門不再履行對證券期貨市場的監管職責，由中國證監會及其派出機構負責對全國證券期貨市場實施集中統一監管。同時，與中國人民銀行實行四級監管構架、分支機構遍布全國不同，現行證券期貨監管體系實行的是中國證監會、派出機構兩級監管構架，派出機構作為一線監管部門，在中國證監會領導下，負責本轄區證券期貨監管工作。實踐證明，現行監管體系有利于克服地方保護主義和行政干預，有利于國家證券期貨政策法規順利貫徹實施，監管力度加大了，市場運作更加規范，市場功能得到了更好的發揮。但從近三年來的監管實踐來看，現行監管體系仍存在一些不容忽視的問題，面臨著一些亟待解決的矛盾。一是監管力量不足，難以做到有效監管。美國有證券監管人員4500多人，其中美國證券與交易委員會(SEC)總部有1950人，各大區派出機構1103人，州政府監管部門約1000人；英國金融服務局(FSA)有2099人；日本有證券監管人員2100人，其中日本金融監督廳(FSA)總部有760人，各地派出機構1344人。而我國證券監管系統只有1400多人，其中中國證監會總部360人，各派出機構只有1100多人。不但證監會總部監管力量明顯偏少，一些設在經濟相對發達、證券市場比較活躍省份的大區證管辦多的也只有60人左右，少的只有40來人。與其轄區內數量眾多、分布零散且相距遙遠的監管對象相比，監管力量也相對不足。二是一些設在證券市場比較活躍省份的大區證管辦，對轄區內一些邊遠地區的監管工作難以到位。以廣州證管辦轄區的汕頭市為例，該市作為經濟特區，證券市場較為發達：有3家上市公司，30多家證券營業部，20多萬股民，證券市場規模與廈門、寧波等經濟特區或計劃單列市相當，但該市離廣州證管辦所在地500多公里，監管工作的難度很大，對突發事件的快速應對能力也受到很大的限制，等等。
為了解決監管工作中面臨的上述問題，確保監管工作到位，一是要盡快充實監管力量。二是有必要在一些證券市場較發達，監管任務較重省份的大區證管辦轄內的若干中心城市設立若干直屬監管處，每個直屬監管處可配備5-8人，其編制列入有關大區證管辦的總編制，經費列入有關大區證管辦的經費預算。初步考慮，直屬監管處有如下職責：一是對所在地區的上市公司、證券期貨經營機構及其它中介機構實施近距離監督，及時發現問題并在證管辦的領導下參與對有關問題的查處；二是按照證管辦的要求，協助有關地方政府處理證券期貨市場風險和突發事件；三是對有關地區非法證券期貨經營機構的非法經營活動進行調查，并按證管辦的要求協調地方政府有關部門實施打擊；四是受理有關地區的投資者及社會有關方面對證券市場違法違規行為的投訴舉報，負責調解有關地區發生的一般性的證券期貨糾紛；五是做好證券期貨政策、法規宣傳普及工作；六是收集有關地區證券期貨信息，了解監管對象、投資者、地方政府及有關部門對證券期貨市場的意見和建議。
在部分省份的大區證管辦設置直屬監管處后，不僅有效地延長了監管手臂、將離中心城市較遠而證券市場又相對發達的地區納入有關大區證管辦的有效監管范圍，而且貫徹了集中統一的證券監管原則，可以有效地避免地方政府的行政干預。通過設立直屬監管處，監管部門與地方政府及有關的部門的交流與溝通將會得到加強，使地方政府和有關部門能更全面、準確地了解證券期貨市場運作的基本情況和有關政策法規，并建立相互間穩定的信息溝通機制和協調配合的工作機制，從而最大限度地消除“證券監管部門管不了，地方政府管不著”的現象。通過設立直屬監管處，還可以加強現場監管，發揮直屬監管處對轄區內監管對象的情況比較熟悉的優勢，對有關地區發生的風險突發事件，及時采取應對措施，同時，便于上下溝通、協調，配合中國證監會、證管辦以及地方政府做好有關風險的處置工作。
三、要完善《證券法》等法規、盡快充實監管權限
近幾年來，我國頒布并實施了《證券法》，初步明確了證券監管部門的執法權限和手段。同時，建立了全國集中統一的證券監管體制，完善了三級稽查體系，組建了大區稽查局，充實了稽查力量，確定了稽查執法的原則、程序及有關違法違規行為的認定標準，查處了數以百計的違法違規案件，處理了數以萬計的來信來訪，逐步規范了執法行為，加大了執法力度。但是，我國的證券執法稽查工作仍存在執法權限不夠，執法手段有限等問題。證券執法主要限于行政處罰。在尚未涉及刑事偵察時，缺乏必要的稽查手段，嚴重影響了查處違法違行為的力度。從現有的證券法律法規看，“主體法”比較系統，而“程序法”相對薄弱。如調查中申請司法機關財產保全、行政處罰告知的送達等程序都不夠完善，制約了執法的效率。不解決好這些問題，加大監管和執法力度的要求，勢必難以落到實處。為此，必須完善《證券法》相關法律法規，賦予證券監管部門準司法權，如調查涉案有關機構或個人的銀行存款帳戶；直接凍結有關機構或個人為從事證券交易所開設的證券期貨交易帳戶；必要時強制傳喚涉案人員，當事人有意躲避即為違法；進入違法行為發生場所調查取證，必要時可申請搜查令等權限。考慮到修改、完善有關法律需要一個比較漫長的過程，不可能一蹴而就，建議先增設一個由公安部門與證券監管部門共同管理的證券犯罪稽查部門，借助公安部門的偵察手段彌補證券監管部門的稽查手段。
四、大力推行高新技術，不斷創新監管手段
現代科技尤其是互聯網的發展給證券市場帶來了巨大的沖擊，也給證券監管的理念、技術和內容帶來了深刻的變革。證券市場逐步開放以后，我們對這種沖擊和變革將會感受得更為深刻。信息技術的廣泛應用，有利于降低交易成本，提高市場運行效率，但也大大增加了市場的技術風險。證券監管的正確做法是，鼓勵發行者、投資者和其他市場參與者采用新技術，而不是對此持消極態度。同時，監管部門也應當努力改善技術裝備，提高技術水平，以提高監管效率。可以考慮建立全國統一的證券市場信息資源網絡和信息發布系統，統一規范證券市場行情及各類信息的信息源，信息統計體系，信息處理過程及信息公布渠道，提高信息質量，方便監管；要進一步發揮中國證監會網站的功能，改進服務，擴大其在證券市場的影響力，可以考慮在網站上設立“執法投訴中心”，使該網站逐步成為溝通證券市場參與各方聯系的紐帶和保護投資者利益的重要場所；要盡快完善證監系統統一的辦公自動化系統(OA)的基礎上，抓緊建立一個以高新電腦技術和統計科學為依托，證監會、證券(期貨)交易所為主體，地方派出機構、證券公司、期貨公司、上市公司等共同參與的電子信息監管系統。該系統可分為三個板塊：一是綜合信息咨詢服務系統。該系統提供證券市場以及上市公司、證券公司、期貨公司等被監管對象的基礎數據和有關監管信息，如在該系統中建立被監管公司財務信息子系統、高管人員檔案子系統，被監管對象的違規記錄子系統等。該系統不僅要提供基礎數據，更要實現電子化的數據統計的管理，包括數據的采集、匯總、整理和分析功能，并實現監管者資源共享，降低監管成本；二是多元預警系統，包括證券市場交易預警系統、證券公司預警系統、上市公司預警系統和期貨公司預警系統。交易預警系統是為監控交易所證券交易而設置的，通過設立各股票非正常交易的預警線，實現對非正常交易的實時監控；上市公司、證券公司和期貨公司的預警系統是在分析各類公司的風險源的基礎上，對各類公司的風險情況進行監測，根據風險的大小設置紅燈區、黃燈區和綠燈區的預警線，超過預警線，由計算機發出報警信號，實現證券市場風險實時監測，達到控制風險的目的；三是綜合評價系統。該系統設置的基本原理是篩選出能反映被評價對象素質的指標，并根據各項指標在系統中的重要性，通過設置不同的權數，計算出具體數值，反映公司綜合素質的一種方法。電子信息監管系統的三個子系統相輔相承，綜合信息咨詢服務系統提供的信息是多元預警系統和綜合評價系統的基礎，多元預警系統對被監管對象的風險監測預警和綜合評價系統對被監管者整體素質的把握，兩者結果可互相參考。建立電子信息監管系統，將電子信息管理、現代統計分析方法和證券監管工作結合起來，實現非現場監管的電子化、網絡化，并可將現場監管與非現場監管相有機結合起來，從而達到提高監管效率的目的。
五、明確、細化有關各方的職責，形成監管合力
首先，在證券監管系統內部，要在逐步完善集中統一的監管體制，充分發揮證監會及其派出機構的主導作用同時，逐步增加證券交易所的監管權限，進一步強化證券交易所的一線監管作用。要創造條件逐步把股票發行的核準制過渡到注冊制，加大證券交易所對股票發行的監管職責；要強化交易所對上市公司信息披露的監管；要適當擴大交易所對市場運行與異常波動的實時監控權和調查權；要加強交易所對會員的管理，建立健全交易所對會員公司的常規審查和定期抽查制度，及時預警會員公司風險隱患，督促會員公司防范和化解風險。
其次，要盡快理順證券業協會管理體制，加強自律管理，發揮行業自律組織對監管工作的輔助作用。一是明確規定中國證券業協會與地方證券業協會的關系。按照中國證監會的管理架構，允許地方證券業協會以團體會員的身份加入中國證券業協會，證券公司參加中國證券業協會，證券公司的營業部參加所在地的證券業協會，從而擴大中國證券業協會的覆蓋面。二是應要求所有證券經營機構必須加入中國證券業協會和地方證券業協會，所有會員單位必須自覺接受中國證券業協會和當地證券業協會的自律管理。同時，賦予中國證券業協會和地方證券業協會對違反法律、行政法規以及自律性原則的會員進行調查和處罰、對會員之間的糾紛進行調解仲裁、取消違反法律法規和自律性規則的從業人員的從業資格等權限。此外，要強化協會在維護市場公平競爭方面的作用，明確協會有權對破壞市場公平競爭秩序的會員進行處罰(包括警告、通報批評、責令改正、取消當事人或負責人從業資格)。三是要規定協會可通過制定自律規則(如《會員自律公約》和《證券從業人員守則》等)對會員和從業人員進行自律管理。建議明確規定證券經營機構及其從業人員應定期向協會報送其經營資料和從業情況資料，協會建立會員資料管理檔案和從業人員檔案，進行注冊管理，并對會員的經營行為進行經常性的監督和檢查，對違反法律法規、協會章程、自律規則及行業規范的，按照規定進行處罰。
再次，要充分發揮會計師事務所、律師事務所、資產評估機構、資信評估機構等專業機構的監督功能。要加強對有關證券從業資格的會計師、律師和評估師的職業道德教育，依法加強對他們的管理，對少數違法違規的事務所和評估機構要堅決懲處，該行政處罰的堅決予以處罰，該吊銷執業資格的堅決吊銷資格，該追究刑事責任的要堅決追究刑事責任，促使他們履行勤勉與誠信的職責，真正發揮好他們作為“經濟警察”的監督作用。
第四，要加強與政府及其有關部門如公安、工商、法院、檢察院、財政、審計等部門的協調與配合，形成查處證券違法犯罪活動的合力。可以在政府的領導下，成立證券監管部門牽頭，公安、工商、法院、檢察院、財政、審計等部門參加的證券期貨執法聯席會議或領導小組，統籌部署，協調打擊證券違法違規犯罪活動。
六、強化投資者教育，健全公眾監管機制
開展投資者教育，健全公眾監管機制是加強和改進證券市場監管的一項治本措施。國外發達國家的證券監管部門非常重視投資者教育，一般都專門設立投資者教育機構負責實施，取得了很好的成效。中國證監會主席周小川在全國證券期貨監管工作會議上強調，把加強投資者教育作為一項重要工作抓緊抓好，對于促進我國證券市場進一步規范發展，意義非常重要，影響非常深遠。
隨著我國證券市場快速發展，市場規模不斷擴大，監管任務越來越繁重，需要加強投資者教育，以補充市場監管的不足，降低監管成本，提高監管效率。有必要加強證監會及其派出機構和證券業協會的投資者教育職能。中國證監會及其派出機構和證券業協會都應指定專門的部門和人員從事投資者教育，并制定近期目標和長期戰略規劃。同時，要加強協調、合作，形成合理的投資者教育分工體系。
在強化投資者教育，提高投資者素質的同時，還要抓緊建立健全證券民事訴訟制度，完善公共監督機制。一是要完善我國證券民事訴訟的相關立法，使投資者索賠有法可依。我國的《公司法》、《證券法》、《民法通則》過分偏重對違法違規者進行行政和刑事制裁，忽視了對受害者給予民事賠償，對保護中小投資者利益存在先天不足，因此，必須抓緊修訂完善有關法規。考慮到在一個較短時間內修訂、完善《公司法》、《證券法》及《民法通則》的有關條款，難度較大，當前可先由最高人民法院出臺有關司法解釋，著重解決證券民事賠償的立法依據、管轄級別、歸責原則、訴訟時效、因果關系、舉證責任、損失計算、償付方式等具體問題。二是要盡快建立證券市場投資者權益保護中心，為權益遭受損害的投資者特別是中小投資者提供法律援助，幫助中小投資者通過司法訴訟對各種損害投資者權益的行為予以糾正，并請求民事賠償。總之，要在抓好投資者教育，提高投資者素質的同時，通過建立健全民事訴訟機制，來充分發揮投資者的監督作用，營造證券市場社會監督的良好氛圍，從制度上約束發行主體、中介機構甚至監管機構的行為。
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