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從1999年4月投資基金法起草小組成立至今，備受關注的投資基金法起草工作已經進行了兩年多時間。經過一次次討論、修改后的投資基金法草案，已日漸成熟，并已形成了提交人大審議前的送審稿。
一部法律的出臺總是脫胎于各種觀點和爭議。兩年多來，投資基金法的立法者們殫精竭慮，為訂立一部最完善的投資基金業大法做了大量工作，在曾經存在重大分歧的法律調整
范圍、規范重點以及投資基金的定義等方面取得了共識。即便如此，對法律草案的爭論、不同觀念的碰撞仍很激烈。在日前召開的2001年投資基金法國際研討會上，與會者對草案送審稿進行了細致的解剖，并提出了具體的修改建議。
要不要規范“私募基金”
投資基金送審稿在第九章對“向特定對象募集資金的基金”進行了規范。國家計委經濟政策協調司司長張東生認為，該章實際上規范的是“私募基金”，但份量不夠。他認為，私募基金應包括私募證券基金和私募產業基金兩大類。產業基金在資金募集、投資理念、投資對象、投資限制等方面，與證券基金存在較大差異。因此，草案將二者納入一章進行規范不太妥當，可能影響法律出臺后的可操作性。張東生建議，專設“產業(創業)投資基金”一章，對這一類基金進行具體規范。
草案送審稿在第105條規定，“設立特定基金，應當報國務院基金監督管理機構備案。”這一條款實際上規定了私募基金將實行備案制。張東生認為，這一規定如果出臺，目前已經存在的數千億的所謂“地下基金”極有可能浮出水面，對這類基金是否監管、如何監管，這是一個世界性的難題，因此是否應當對私募基金予以規范，需慎重考慮。
張東生同時認為，如果對私募基金實行備案制，但又基本把其排除在監管范疇之外，這樣的規定如果出臺，勢必刺激社會上涌現更多的私募基金，有可能造成私募基金投資領域和投資對象的嚴重紊亂，它可以隨意進行證券投資和產業投資，并可能為以私募基金之名行亂集資之實提供方便。
張東生據此建議，盡快對基金法草案進行進一步完善，特別是在內容上充實產業和創業投資基金方面的規定，另外對私募證券基金是否規范，還需進行充分論證。
基金立法應考慮入世大背景
根據有關市場準入協議，入世后我國將允許外資部分持股的合資企業從事基金管理業務，并享受與國內基金管理公司相同的待遇。入世后3年，外資在中外合資基金管理公司的持股比例可升至49%，5年后可增至51%。因此，有觀點認為，入世的大背景，應在投資基金立法時有所體現。
南方證券李啟亞認為，基金法送審稿中存在可能有違WTO市場準入規定的地方。比如，草案規定，基金管理人要滿足《證券投資基金管理暫行辦法》的規定，基金管理公司的發起人最低實收資本不少于3億元。由于證券投資行業是風險較大的行業，對基金管理公司發起人的實力作出規定，是保護投資人利益的合理做法，但是3億元實收資本的要求缺乏客觀依據。
根據WTO服務貿易總協定的要求，任何成員方當局所規定的有關服務供給者資格認定的條件、程序等，不得構成對貿易的壁壘，對服務供給者資格和能力的要求，不能超過為確保服務質量而必須具備的合理標準。而基金法草案的現有規定，可能與上述WTO規定相沖突。
為使基金業在入世后有一個適于發展的法律環境，南方基金管理公司鄭凱銓建議，在基金法送審稿中的“基金管理人”一章，增加有關“中外合資基金管理公司”的相關規定，這樣一方面鼓勵組建中外合資基金管理公司，鼓勵吸收國外先進的管理經驗，另一方面可以充分利用WTO中有關發展中國家成員的逐步自由化原則，堅持逐步分階段梯度開放中國的基金業，使我國的基金業對外開放的節奏與國內經濟、金融特別是證券市場的發展水平相適應。
鄭凱銓還建議，增加有關“基金新產品開發”的原則規定，比如增加“基金管理機構在法律法規允許的范圍內可自主進行基金新品種的開發”的規定。他認為，這并不是要求法律對某一種形式的基金作出具體規定，而是強調給予基金管理機構足夠的空間進行金融創新。
關注開放式基金的運作
與開放式基金試點工作逐步推廣同時出現的，是在實際工作中遇到的越來越多的涉及法律法規的問題。
華安基金管理公司邵杰軍在研討中說，今年9月10日華安推出的第一只開放式基金的發行基本達到了預期目標，但是發行也受到了一些外界因素的影響，如美國的“911事件”、9月14日500億國債開始發行、9月19日另一只開放式基金發行等，這些因素在一定程度上增加了華安的發行壓力。他強調，盡管開放式基金發行過程中的困難是一時的，但其運作中的一些實際問題會影響整個行業，而這些問題都應當在基金立法時予以規范。
他認為，基金立法應當對開放式基金的7類問題進行規定。它們是：
注冊登記問題。注冊登記機構應當是基金活動的中介服務提供者之一，不能將這一機構的職責所衍生的法律責任由基金管理公司來承擔；
基金營銷的規范問題。基金營銷活動會影響投資者的投資活動，因此內容與行為的規范非常必要，而基金法草案對此沒有規定；
基金托管人的責任問題。國內基金
托管人承擔部分受托人的職能，按照目前的基金運作架構，基金凈值出錯時應承擔與管理人同樣的責任，這種作法是否正確，法律應有明確規定；
基金管理人拒絕申購的問題。基金管理人拒絕申購的權利不應局限于外界因素的影響而被動地行使，法律應規定其有部分主動權；
差錯的處理問題。開放式基金的差錯處理涉及人數較多，工作量較大，應當規定具體可行的處理原則，避免產生法律糾紛；
融資問題。法律應規定基金有資格進行短期融資，以應付贖回壓力；
稅收、直銷資金的處理、基金代銷機構等問題，也需要法律明確規定。
基金持有人的民事賠償機制有待完善
投資基金法第八章規定了基金持有人及基金持有人大會的權利義務，并在法律責任一章中規定，“在基金設立過程中，由于基金管理機構的過錯導致基金持有人利益受到損害的，基金管理機構應當以自有資金承擔賠償責任。”有觀點認為，對于基金持有人的權利以及因權利受損產生的民事賠償，基金法送審稿的相關規定還不夠。
全國人大財經委經濟法室主任劉修文認為，現有基金法草案中，基金持有人大會與公司型基金的董事會和信托型基金的托管人的關系不清楚，職責相互交叉或者混淆，在具體操作中也有很多難度，如基金投資人都是散戶，人員分散，基金持有人大會既難以召集，也不便表決。他強調，要正視基金持有人大會可能存在的問題，研究其召開的方式方法，保障其實際可操作性；否則，基金持有人大會不僅會流于形式，而且還可能成為投資基金規范運作和發展的障礙。
劉修文同時建議，投資基金立法應重視和研究民事責任問題，明確民事責任的性質，并確定民事賠償優于行政處罰的原則，同時明確損害賠償的訴訟主體、過錯認定和損害賠償的計算等問題。
加強對基金投資者權利的保護力度，也是中國社科院劉俊海的觀點。他認為，保護投資者的宗旨不僅要體現在基金法的某個章節，而且應當貫穿整部法律。
他建議，投資基金法應當規定，投資者有權對基金管理公司、托管人、公司經營者、中介機構等的違法行為、違約行為和侵權行為提起民事訴訟，獲得民事損害賠償和救濟；有權對證券市場監管者的行政違法行為提起行政訴訟，獲得國家賠償和救濟。
另外，投資基金法既要規定違反本法的民事責任，也要規定違反本法的行政責任與刑事責任，其中，民事責任在法律責任體系中處于核心地位。對于實施欺詐行為侵害投資者權益的基金管理人、托管人和其他當事人，應當實行懲罰性賠償制度。
(記者薛莉)
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