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本刊記者 凌華薇/文
正在查處的每一宗大案都籠罩著神秘氣氛，而證券監管的最大挑戰在于最終事事都要公開
北京金融街的金陽大廈，在擁有六層樓面的中國證監會辦公大樓里，稽查局只在三層
占了半壁地盤。正是這個在外界看來多少有些神秘色彩的稽查局，目前以其遍布全國的200多稽查員之人力，守護著中國證券監管的市場執法防線。
今年以來，“監管”信號在證券市場走強，證券稽查聲威與日俱增，實力也在步步加強。在下轄各地稽查隊伍的現有稽查局之外，一個專司查處市場操縱和內幕交易的稽查二局正在籌建中。而公安部經濟犯罪局的證券犯罪偵察處也將升級為局級單位，并從東長安街遷至證監會，與稽查局聯署辦公。
2001年，中國證券市場監管大案層出不窮，從莊家呂梁的失蹤、億安科技的內幕、銀廣夏造假，到東方電子、藍田股份的命運，無一不是懸念叢生，機關重重，籠罩著神秘氣氛。在金陽大廈三層，甚至直接從事案件查處的稽查員們，相互間也不能談論任何有關案件的情況。
證監會一位從事金融稽查多年的高層官員對《財經》說，世界上最難處理的案件就是證券市場的案件，難就難在事事都要公開。從神秘到公開——或許，這就是證券稽查的玄機所在。
稽查的運數
其實，證券稽查部門的變遷，與中國證券市場的發展進程步步相接。
中國證監會在1993年成立時，并無稽查局的建制。至1996年，證監會把只有三四個人的法律部信訪處改組為稽查部。1997年東亞金融危機爆發后，在國務院證券委的部署和各部委配合下，成立未幾的稽查部派上了用場，查處了不少大案要案。
1998年，證監會從副部級升格為部級事業單位，原來向地方政府負責的地方證管辦轉而向證監會負責，稽查部改為稽查局，編制擴大到33人。此后，證監會每年處理的大案要案逐年增加，如紅光實業、東方鍋爐、瓊民源，令人應接不暇。不過此時證監會的壓倒性任務仍然是“發展”，即為國企改制上市服務，稽查的重要性并不那么突出。1999年7月《證券法》正式實施后，中國證監會的權限和辦案程序都發生了較大的變化，漸漸從最牽扯精力的審批上市中抽出身來，龐大的上市部也縮減到30多人。1999年9月，證監會股票發行審核委員會成立，80%的成員來自證監會之外。與此同時，監管稽查的重要性日益昭顯。1999年以后，證監會建立了垂直管理體制，在九大區(天津、沈陽、上海、濟南、武漢、廣州、深圳、成都、西安)設立了九個證管辦，并招聘了一大批稽查人員，稽查辦案人員已達到256人。
在監管理念更新的基礎上，證監會目前已經明確了“三級監管”體制，亦即交易所和地方證管辦負責日常稽查；其他主管部門(如上市公司監管部等)進行專項監管；而一旦涉及警告以上的處分，將由稽查局深入調查得出結論，涉及刑事案件則移送公安部門。在這里，稽查正是證券監管中最為嚴厲也是最體現其尺度的區域。
據不完全統計，自1999年至今，證監會共立案220件，相當于1993年～1998年六年的總和，結案192件，對92個案件作出了行政處罰，有104家機構和270名個人受到了警告、沒收非法所得、罰款、暫停資格或撤銷從事證券期貨資格等各種行政處罰，罰沒款總額達14.9億元。今年以來，有中科創業、億安科技、博時基金、銀廣夏、東方電子、藍田股份等著名上市公司或基金被立案調查，有的還被移送司法機關。與人們的直觀感覺相吻合，稽查局以一種量化的形式反映了監管力度的變化。
隨著理念轉變，稽查結果信息披露放寬。據了解，證監會過往對案件查處后，在何時公告的問題上考慮更多的是對于市場的影響。而在今年的執法中，不再過多考慮這方面因素。
破解操縱市場案
雖然監管在加強，但證券稽查也有其難解之局。這就是中小投資者深惡痛絕的操縱市場案。
《財經》在采訪中獲悉，自1999年后，證監會查處操縱市場的案件寥若晨星。1999年和2000年分別只有兩起，今年以來實際結案的更是只有一起，即億安科技股價操縱案。而為人矚目的中科創業、銀廣夏、東方電子等事件中有關市場操縱的調查至今尚沒有定論。這確實暴露出稽查體系在這一領域的薄弱和滯后。
二級市場案件結案率低下的原因甚多，而來自監管部門內部的看法普遍認為，問題的關鍵還在于違規成本太低而監管成本太高。根據現行的交易規則，投資者下單必須通過證券營業部在交易所的席位進行交割和清算。因此，一旦某股票涉嫌被操縱，查案人員需要追蹤若干個環節：首先要到交易所把原始交易數據記錄輸出，然后按買、賣和托管數進行清分，確認異常交易在哪個交易席位發生后，再到相應的營業部把交易賬戶的數據信息調出，一天一天地看過去，最終才能確定哪些股票賬戶進行了異常交易。
然而，由于股票實名制未落實，股價的操縱者——莊家的運作都是通過數量眾多的個人賬戶來進行。由于一個資金賬戶可以對應成百上千的股票賬戶，使得查案者很難掌握全部動向。縱使發現了蛛絲馬跡，相關賬戶也很可能“分倉”逃竄。市場人士介紹說，分倉可以分為兩種，一是將集中于某個營業部的若干個股票賬戶分散到全國各地不同的營業部；一是通過交易自買自賣，將某個賬戶里過多的股票分散到多個賬戶里,這一切只需要幾秒鐘。這使稽查工作困難重重。消息人士告訴《財經》，在查處中科創業案件時，公安部門動用了大量警力在150個營業部跟蹤操作，最終凍結賬戶多達600多個，成本之高難以測算。
即使在營業部確定了有操縱嫌疑的股票賬戶，接下來還要確定與之對應的資金賬戶，而資金賬戶的清算系統在商業銀行。在《證券法》實施前，證監會可以對機構或個人的賬戶進行調查，但現在稽查人員發現問題變得棘手：1999年7月后實施的《證券法》規定，證券監管部門擁有調查權，但并沒有給予證監會到銀行查賬的權力。在實際稽查中銀行也不允許，因為《商業銀行法》規定，除相關法律規定，銀行賬戶可接受調查外，儲戶的信息嚴格保密。這種沖突在世界上獨一無二。在香港，只要有必要，銀行會立即將賬戶清單送至香港證監會。
2001年1月，證監會與中國人民銀行聯合下發了《關于查詢從事證券交易當事單位和與被調查事件有關單位在金融機構賬戶的通知》，最終解決了證監會調查機構資金的問題，但面對大量使用個人賬戶的莊家而言，仍然一籌莫展。
今年八九月份，每半年一次的證監會、人民銀行、保監會的聯席會議終于取得突破。會議確定，證監會可以向人民銀行大區分行申請，經同意后雙方須共同進行調查。有了這張通行證，證監會對于大案的取證已不成問題。
立案線索
證監會立案稽查的線索從何而來？《財經》通過與一些稽查官員和市場人士交談，獲知主要有三個來源：
其一，為一線、二線日常監管中移交過來的案件，一般是該部門判斷需給予警告以上的處罰案件。比如“三九”案，就是在巡查中發現，并提前公布釋放風險的。這類案件程序比較復雜，一般由一線、二線的監管部門寫出立案申請報告，并提供違法證據。在送領導之前要由審理處進行審理，判斷是否符合立案的條件，然后再層層簽字，一直到分管副主席和周小川主席簽字，再發到分管部門領導，最后簽字的正本留存稽查局，副本留給申請方，然后才開始稽查。
其二，為國務院交辦的案件。國務院信訪辦根據自己的渠道收集一些重大案情，往往是一二十個打包處理。這些案件直接由國務院領導批轉證監會主席，最后才到稽查局。由于事關重大，一般是馬上立案，同時要接受國務院督察處的督辦，三個月為限。如果無法在三個月按期完成，稽查局就要提交報告，說明為何無法在限期內完成，以及預計何時結案等。比如麥科特虛構利潤案就源自于此，一共花了七個月的時間完成。
其三，為舉報和投訴。證監會有關官員稱，稽查局一般是有投必查，特別是對有署名的舉報，不僅從不放過，通常還會將查辦結果專門通知舉報人。稽查局發現，目前多數舉報的情況都基本屬實。事實上在稽查的案件中不僅有三分之二以上的案件來自舉報，許多重大案件的調查最初也都發軔于一紙書信。今年證券稽查部門第一次實行了實名制，要求每一個稽查人員一年至少要做五個上市公司的巡查，三年要把所有上市公司整個巡查一遍。在巡查報告上要用真名簽字，層層上報。消息人士透露，這一新的措施是根據新上任的證監會副主席史美倫的建議實行的。按新的辦法落實，如果以后出現問題，相關的簽字人員要負相應的責任，使巡查人員的壓力大增。來自二線巡查的、涉及上市公司的案件明顯增多，今年已立案的超過了40個。
公共執法與民間執法
國外成熟市場比，中國證券市場監管的實力急待加強。2001年5月，中國證監會在全國范圍內成立了九大稽查局，稽查員總人數擴充到210人(與大區證管辦是一套人馬，兩塊牌子)；同年7月，專門查處內幕交易操縱市場案的稽查二局開始上馬，編制為32人；而在不久的將來，公安部證券犯罪偵察處將升格為局，并進駐中國證監會，與證監會稽查局合署辦公。據透露，屆時證監會稽查局派一個副局長到偵察局擔任副職，并授予警銜；偵察局也會派一個人到證監會稽查局任副局長，這樣雙方的溝通與協調將是實時性的。據悉，將來三個部門的協調由證監會首席稽查負責承擔。
由于調查權限，公安部不僅對市場波動的實時監控能力高于證監會稽查局，而且偵察手段也日趨多樣，甚至包括臥底等特殊手段。
當然，在成熟市場的監管體系中，公共執法并不是監管的全部。經濟和法律界人士指出，面對浩如煙海的市場，更多的要仰賴民間的自我調整力量。在這里，私人擁有對違規機構的起訴權至為重要，這正是達成市場各主體、市場與政府之間的相互制衡(在美國，超過一半的證券案件是通過私人執行的辦法來解決的)的必要途徑。如果僅僅依靠公共執法，稽查機關中所需要的權力固然難以滿足，但更值得警惕的是權力的濫用。
專家們說，稽查部門目前受到的種種限制，比如與工商機關、法院、地方政府協調中出現的種種辦案難的問題，看似是不同利益主體的矛盾，實質上是自身監管結構的缺陷。這一切，不能簡單地用賦予職權的形式解決，而要通過轉換監管體系的辦法來完成。從這個角度看，民間執法的實現，應視為未來完善市場監管機制的首要任務。
證監排“雷”--《財經》專訪證監會首席稽查
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