地方養老金托管入市5年探路：年均投資收益率10.27%
本版制圖 劉建平
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（來源：資料圖）
（來源：資料圖）中國養老金已借道入市以實現保值增值。
養老金不斷縮水的風險，以及將來面臨的支付壓力，使得近年來養老金“入市”的呼聲漸起。
早報記者 柯智華
中國養老金已借道入市以實現保值增值。
3月15日，全國社會保障基金理事會(下稱“全國社保基金理事會”)前所未有地公布了其受托管理的個人賬戶基金投資收益率。數據顯示，截至2011年底，其共受托管理個人賬戶基金本金543.62億元，獲得記賬收益及風險準備金114.31億元，年均投資收益率為10.27%，超過同期通貨膨脹率近8個百分點，比承諾收益率高出6.8個百分點。
全國社�；鹄硎聲菄鴦赵褐睂僬考壥聵I單位，負責管理運營全國社會保障基金(社�；�)。社�；鹋c地方養老金不同，其作為中國養老的最后防線。
從2006年12月開始，全國社�；鹄硎聲芡泄芾碇醒胴斦a助9個試點省市做實個人賬戶資金。個人賬戶基金是中國地方養老金的一部分，其投資回報率高企，無疑將增強中國地方養老金入市的信心。
據介紹，目前中國城鎮職工養老金實行社會統籌與個人賬戶相結合的制度。其中，社會統籌資金主要用于當期離退休人員的退休金發放，個人賬戶余額為參保人退休后歸個人養老使用。這兩個賬戶組成的中國地方養老金基金，只能存入財政專戶存在銀行，扣除通貨膨脹率十年年均收益率為負數。
之前，全國社�；鹄硎聲硎麻L戴相龍呼吁地方養老金入市，中國證監會主席郭樹清亦同聲呼應。但市場對養老金入市爭議較大。
“其實入市的難點不是在投資范圍，可以說投資的范圍不會超過企業年金開始入市時的范圍。難點在于基金的治理結構如何確定？人社部基金司有能力監管嗎？市場準備好了嗎？這些工作沒有準備好，如何入市？”武漢大學(微博)社會保障研究中心教授劉昌平向早報記者表示道。
全國社�；鹄硎聲贸煽兓卮鹆诉@一質疑。戴相龍還建議，中央財政向基本養老保險基金定向發行國債，收益率可比同期高出近1到2個百分點。
這意味著中國養老金的負收益狀況有望改善。稍早前，人力資源和社會保障部(人社部)部長尹蔚民在今年全國“兩會”期間曾公開表示，目前全國養老金累計積余約有1.9萬億元。
試點地區的成績單
養老金不斷縮水的風險，以及將來面臨的支付壓力，使得近年來養老金“入市”的呼聲漸起。
資料顯示，首次提出養老金“入市”是在2005年。當年12月份，國務院頒布《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，提出國家要制定個人賬戶基金管理和投資運營辦法，實現保值增值，但至今未見有關規定出臺。
而養老金的借道入市，在2006年悄然撕開口子。當年12月起，全國社保基金理事會受托管理中央財政補助9個試點省市做實個人賬戶資金。
另就全國層面而言，自本世紀初以來，已有13省市自治區進行了個人賬戶做實試點。據人社部副部長胡曉義在今年“兩會”上透露，至今13省市自治區做實的個人賬戶資金達2700多億元，“今后我們還要根據實際情況進一步推進做實養老保險個人賬戶工作�！�
由于試點和非試點地區養老金的投資運營上松緊不一，它們之間的投資收益率差別顯著。
在非試點地區，按照基本養老保險基金管理的現行政策規定，基本養老保險基金實行收支兩條線管理，基本養老保險基金結余額除預留相當于2個月的支付費用外，應全部用于購買國債券和存入專戶，嚴禁投入其他金融和經營性事業，任何部門、單位或個人不得利用基本養老保險基金在境內外進行其他形式的直接或間接投資。上述投資保障了資金安全，但在通脹壓力下卻面臨不斷貶值的風險。
戴相龍在《中國養老金2011》中表示，截至2010年12月底，地方管理的基本養老保險基金結存1.5萬億元，這些錢90%存入銀行，10年來，年均投資收益率不到2%，低于年均通貨膨脹率。形成鮮明對比的是，試點地區委托投資的年均收益率高達18.9%。
按有關做實城鎮職工基本養老保險個人賬戶的政策，中央財政補助部分可由省級政府委托全國社�；鹄硎聲顿Y運營，并承諾一定收益率；而中央財政補助之外的個人賬戶基金由地方管理，投資運營的具體辦法由人社部和有關方面制定，報國務院批準后實施。
其中，按照全國社保基金理事會2010年公布統計數據，截至2010年年底，其受托管理中央補助地方做實個人賬戶基金566億元，受托以來個人賬戶基金年均收益率達18.9%。
對于全國社�；鹄硎聲兄Z收益率，劉昌平稱，理論上講，基金積累制養老基金的收益率應該大于通貨膨脹率(保值)或工資增長率(分享經濟發展成果)，因此承諾收益率定在其中之一比較合理，“若沒有實現，就應該由風險準備金和作為受托人的全國社�；鹄硎聲袚紫仁怯娠L險準備金補償，如果風險準備金不足，再由全國社�；鹄硎聲杂匈Y產補償�！�
而作為養老金的國家主管部門，人社部亦有著自己的打算。尹蔚民在今年全國“兩會”的新聞發布會上表示，實現養老金保值增值是一個基本的方向，本著安全第一的原則，目前正在論證研究養老金投資運營的辦法和可行性。
“入市不等于炒股”
“大家不要誤讀以為養老金投資運營就是進入股市，我們會有多種投資方案的組合。安全是第一位的�！比松绮坎块L尹蔚民在今年全國“兩會”上表示，養老金投資運營實現保值增值的方向是非常明確的，關于養老金具體的投資運營辦法還在論證過程中。
“‘入市’的概念是什么？股市、債市、PE、國內市場或海外市場？”劉昌平也認為，個人賬戶養老基金是“養命錢”，所以個人賬戶養老基金投資應該遵循“穩健、審慎”的原則。“入市”的概念應該不是單一市場，而是在不同的市場、銀行存款到權益投資之間的組合投資，并且還要遵循一個從“嚴格定量限制”到“審慎人”監管模式的演進過程。
股市的波動風險，也是“養老金入市”屢遭質疑的原因之一。
在今年全國“兩會”上，全國人大代表、杭州娃哈哈集團董事長宗慶后表示，養老金的保值增值不宜入股市，因為股市不確定因素多，風險很大。
“從規�？�，如果個人賬戶全部做實將達近萬億元，加上每年個人賬戶結余，總體規�？赡軙_數萬億元。僅按照20%的比例進入股市，就會有好幾千億元。金融市場為養老金入市做好準備了嗎？管理層為養老基金入市做好監管準備嗎？廣大參保職工為其個人產權所有的個人賬戶養老基金入市做好心理準備了嗎？”劉昌平說。
劉昌平稱，(人社部社會保險)基金(監督)司的監管能力非常有限，保險有保監會、銀行有銀監會、證券有證監會，即使這樣還是問題不斷。一旦個人賬戶養老基金入市，加上企業年金基金、全國社會保障基金，以及政策性社會保障基金，規模非常龐大的，僅憑基金司可以監管嗎？所以關于監管權與監管能力的問題需要考慮。
不過，對于養老金入市，證監會主席郭樹清表示市場準備好了。而尹蔚民在接受媒體采訪時則表示，在整個養老金投資運營方案沒有確定前，會選擇個別省市進行投資運營試點，“兩會”后開始運作。
由誰操盤
養老金入市的另一個難點，在于由誰來操盤。
據悉，目前主要有三種方案，其一是委托給全國社�；鹄硎聲䜩砉芾�，其二是人社部牽頭組織專門的管理機構，其三則是交由地方來管理。
劉昌平認為，全國社�；鹄硎聲腿松绮烤惶m合。因為“目前養老保險還沒到全國統籌層面，都是各地管理”；全國社�；鹄硎聲菫閼獙θ丝诶淆g化高峰期和轉軌成本償還高峰期，財政補助壓力過大時的缺口應對風險，實質上是一個過渡性機構。
業界認為，全國社保基金理事會要實現一流社會保障資產管理機構的目標，需在管理體制方面從事業單位向具有企業法人地位的資產管理機構優化。
這意味著，全國社�；鹄硎聲白龃蟆蓖泄莛B老金個人賬戶資金盤子，首先須進行企業化改制。
對于是否成立專門管理養老金的投資運營機構的問題，尹蔚民在今年全國“兩會”上表示，現在研究方案。他說，這是一個全面的方案，大家都在論證，現在并沒有任何比較完整的意見，要在調查研究、充分論證的基礎上提出方案，“現在還沒有一個很確切的時間，但我們積極地推動，會認真地研究。”
而個人賬戶養老基金交由地方管理有利有弊，劉昌平稱，一是增加了受托人數量但又保持相對集中，增強養老金受托市場競爭性；二是使基本養老保險管理權限與省級統籌保持一致。
缺點則是，“一是省級社會保險經辦機構的職權是否具備受托人職能；二是地方管理機構的管理能力建設需要提高，特別是對金融市場的認知水平和對投資管理人、賬戶管理人、基金托管人的監督管理水平有待提高；三是增加了人社部和金融監管機構的監管難度�！眲⒉秸f。
另外，劉昌平還提供了一種信托模式的管理思路。
“結合信托型的優點和企業年金的示范，我們的個人賬戶養老基金管理模式也應該采取信托型。由省級社會保險經辦機構作為受托人承擔個人賬戶養老基金管理職責，然后將養老基金的投資管理人職能與托管人職能委托給商業性金融機構，而賬戶管理人職能可以由各級社保局承擔，也可以委托外部商業機構負責�！�
區分幾個概念
劉昌平說，在談到養老金投資或入市時，必須明確區分幾個概念：中央補助基金、統籌賬戶養老基金、個人賬戶養老基金、企業年金基金。其中，統籌賬戶基金是不可能投資運營的。
“社會統籌賬戶是現收現付制(pay-as-you-go)公共賬戶制度，目的是通過再分配機制促進社會公平。從現收現付制的理論定義來看，就是用在職者的繳費向退休者發放養老金，在精算期內保持收支平衡，沒有結余！因此，實行年度平衡的現收現付制養老金制度一般是沒有基金結余的，當然也不存在投資問題。即使在某些年份或某一年份有少量結余，也只能是存銀行或購買國債，不應進行投資運營。”
劉昌平介紹說，即使是像美國的OASDI，雖然目前有結余(這也主要是與其精算周期設定有關，也就是說OADSI的精算周期是75年，所以在前期人口年齡結構相對較年輕時，制度會出現部分基金結余。)但是，OADSI的社會保障基金也是存銀行和購買國債。
“特別的，作為年度精算平衡的中國社會統籌賬戶養老基金不可能出現大規模的基金結余，更何況是在社會統籌賬戶背負中國養老保險制度轉軌成本的制度設計背景下。所以，從理論和現實兩個方面來說，社會統籌賬戶不適合投資運營。”
至于中央補助基金(個人賬戶做實補助)，目前是由全國社會保障基金理事會受托運營。因此剩下的才是真正意義上的“養老基金”。
發行特種國債
在被市場討論的投資方案之中，除了備受大家關注的資本市場外，值得一提的還有發行特種國債。戴相龍在《中國養老金2011》中說，對于養老金的投資運營，第一步是年內采取措施，首先由中央財政向基本養老保險基金定向發行國債，收益率可比同期高出近1到2個百分點。如果有些省份暫時發生養老金收支不足，可用持有的這類國債向財政或市場融資。
“這非常正常！正是由于OADSI大量購買美國國債才會造就了美國龐大的國債市場與規模，并且美國還有專門為社會保障基金設計的長達數十年的國債。”劉昌平說。
劉昌平分析說，首先政府應該是社會保障的“最后出場人”，承擔社會保障收不抵支的“兜底”責任。其次是以現收現付制為制度基礎的公共養老金制度在人口老齡化背景下必然會面臨財務不可持續的風險，也必將出現精算赤字。那么，既然基本養老保險的責任主體是政府，對養老金發行特種國債是當然不過的事情。
“這會是雙贏的——一方面解決了養老基金的保值問題；另一方面也有利于政府根據經濟社會發展情況、財政狀況和基本養老基金財務情況調控宏觀經濟。”劉昌平說。
而發行特種國債也也面難點：一是債券的利率制定和期限應該多樣化，以滿足養老金投資組合與期限結構的要求，也就是要求特種國債與養老金投資要求相協調；二是發債規模的確定與財政償付能力要匹配；三是要建立養老金投資風險準備金制度。
所謂風險準備金，從每年基金投資收益中計提的，仍然是由投資管理人——全國社會保障基金理事會管理，在出現承諾收益沒有實現時使用。一般的原則是，委托合同期滿，雙方不再續簽時，風險準備金退還給委托人，即各省社會保險基金中。
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