海南土改醞釀新突破：允許集體土地自主開發(fā)經(jīng)營
朱傳岐
海南的農(nóng)地改革正在醞釀新突破。
海南省國土環(huán)境資源廳研究制定的《海南省農(nóng)民集體建設(shè)用地管理辦法》(下稱《管理辦法》)，近期已上報(bào)海南省政府審議。
海南土改能否進(jìn)一步推進(jìn)？這一《管理辦法》能否審議通過頗為關(guān)鍵。
上述《管理辦法》提及，經(jīng)批準(zhǔn)納入流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民自主開發(fā)經(jīng)營，用于旅游、農(nóng)貿(mào)市場、標(biāo)準(zhǔn)廠房等非農(nóng)業(yè)建設(shè)。
“農(nóng)村集體建設(shè)用地若可用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，意味著海南農(nóng)地性質(zhì)變更的大門已被打開。”有受訪的業(yè)內(nèi)人士如是表述。實(shí)際上，除了海口、三亞、保亭等農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)外，海南其他地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)還是被硬約束在與農(nóng)業(yè)相關(guān)的建設(shè)這一范疇內(nèi)。
土地確權(quán)的先行者
早在幾年前，海南省就爭取到了國土資源部的支持，率先推進(jìn)了包括農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、征地制度、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)等改革試點(diǎn)。
土改的核心是農(nóng)民土地的自由流轉(zhuǎn)，土地確權(quán)則是關(guān)鍵步驟，海南之所以能成為中國土改的試驗(yàn)田，其全國最有效率的土地確權(quán)工作功不可沒。
與全國其他省份相比，由于歷史原因，海南土地權(quán)屬管理基礎(chǔ)其實(shí)非常薄弱。農(nóng)村集體土地權(quán)屬經(jīng)過了土改、農(nóng)業(yè)合作化、農(nóng)村公社化等6次大變遷后，土地權(quán)屬已無文字資料可查。
為了明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益并為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)土地管理制度改革創(chuàng)造基礎(chǔ)條件，海南省從2002年起開展全省農(nóng)村土地確權(quán)工作，并于2005年全面完成了集體土地所有權(quán)的確權(quán)劃界與登記發(fā)證工作，登記發(fā)放集體土地所有證92810宗、總面積4834.2萬畝，占應(yīng)確權(quán)土地總面積的99%，制作了海南省農(nóng)村集體土地所有權(quán)地籍圖，并建立了海南省農(nóng)村土地確權(quán)數(shù)據(jù)庫，成為我國第一個(gè)基本完成了農(nóng)村土地確權(quán)登記的省份。
此外，海南省有關(guān)部門還完善了相關(guān)法規(guī)和政策。于2006年出臺(tái)了《預(yù)防和處置土地權(quán)屬糾紛群體性事件暫行辦法》，成為全國第二個(gè)頒布處置該類突發(fā)公共事件應(yīng)急處理辦法的省份，并于2008年出臺(tái)了第一部處理土地權(quán)屬糾紛問題的地方法規(guī)--《海南省土地權(quán)屬確定與爭議處理?xiàng)l例》。
據(jù)了解，截至2012年底，海南省89.65萬農(nóng)戶領(lǐng)到了宅基地，發(fā)證率占全省應(yīng)發(fā)證總戶數(shù)的97.7%，并建成省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)管理信息系統(tǒng)。
土地確權(quán)工作對(duì)推進(jìn)以土地流轉(zhuǎn)為核心內(nèi)容的土地改革打下基礎(chǔ)，正鑒于此，國土資源部在2009年批準(zhǔn)三亞市作為農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)后又在2012年將在海口、三亞、陵水等市縣列為全國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。
一位業(yè)內(nèi)人士表示，目前，海南省已有超過2萬農(nóng)戶拿到了土地流轉(zhuǎn)證，在“紅本”在手的情況下，不少農(nóng)民得到了實(shí)惠。
“我們拿到確權(quán)證以后就可以把地流轉(zhuǎn)出去，租給別人收租金，但是我們這里流轉(zhuǎn)出去農(nóng)業(yè)用地主要還是用來建果園、蝦塘、觀光農(nóng)業(yè)。”東方市板橋鎮(zhèn)一位農(nóng)民告訴記者。
“通過土地確權(quán)工作，海南大部分農(nóng)業(yè)用地都可以進(jìn)入流轉(zhuǎn)，但是現(xiàn)有政策下，大部分可流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)用地還是用于與農(nóng)業(yè)相關(guān)的建設(shè)。”上述業(yè)內(nèi)人士表示，目前來看，海南農(nóng)村集體建設(shè)用地的“新探索”主要還是集中在試點(diǎn)地區(qū)。“三亞、保亭著重探索農(nóng)村集體土地參與旅游開發(fā)，海口主要探索集體土地交易平臺(tái)建設(shè)與宅基地管理，陵水則著重探索旅游景區(qū)周邊農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)和利用。”該人士介紹。
農(nóng)地性質(zhì)變更的契機(jī)
海南省國土環(huán)境資源廳研究制定的《海南省農(nóng)民集體建設(shè)用地管理辦法》，近期已上報(bào)海南省政府審議。
海南土改能否進(jìn)一步推進(jìn)？這一《管理辦法》能否審議通過頗為關(guān)鍵。上述業(yè)內(nèi)人士說。
據(jù)了解，《海南省農(nóng)民集體建設(shè)用地管理辦法》對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)劃與計(jì)劃、宅基地、公共設(shè)施與公益事業(yè)用地、開發(fā)經(jīng)營與流轉(zhuǎn)等做出明確規(guī)定。其中最受關(guān)注的內(nèi)容為：經(jīng)批準(zhǔn)納入流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民自主開發(fā)經(jīng)營，用于旅游、農(nóng)貿(mào)市場、標(biāo)準(zhǔn)廠房等非農(nóng)業(yè)建設(shè)。
根據(jù)我國現(xiàn)行土地管理法，土地按用途分有農(nóng)用地、建設(shè)用地等。而在農(nóng)村集體所有制的土地中，農(nóng)村集體建設(shè)用地多指除耕地、林地等農(nóng)用地以外，用于宅基地、集體企業(yè)用地等建設(shè)用途的土地。
“此管理辦法最大的亮點(diǎn)就在于擴(kuò)大了農(nóng)村集體建設(shè)用地的用途，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民可以在農(nóng)村集體建設(shè)用地上開展非農(nóng)業(yè)建設(shè)，這對(duì)推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著極為深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。” 中國(海南)發(fā)展改革研究院相關(guān)部門負(fù)責(zé)人告訴記者。
“一旦農(nóng)村集體建設(shè)用地可以用作非農(nóng)業(yè)建設(shè)，未來農(nóng)地會(huì)大量減少，土地租售交易還將出現(xiàn)大量增加，隨之而來的就是旅游、農(nóng)貿(mào)等經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。”上述業(yè)內(nèi)人士表示，海南是中國土改的試驗(yàn)田，在土地確權(quán)基本完成的情況下，推出旨在擴(kuò)大農(nóng)村集體建設(shè)用地的用途的《海南省農(nóng)民集體建設(shè)用地管理辦法》，是在為中國未來土地的市場化流轉(zhuǎn)探索新道路。
“農(nóng)村集體建設(shè)用地可用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，意味著中國農(nóng)地性質(zhì)變更的大門已被打開。”該人士說。
實(shí)際上，目前發(fā)生的集體土地流轉(zhuǎn)大多不會(huì)改變集體土地性質(zhì)及脫離農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。此次《海南省農(nóng)民集體建設(shè)用地管理辦法》則表示，其非農(nóng)業(yè)開發(fā)的領(lǐng)域主要涉及旅游、農(nóng)貿(mào)市場、標(biāo)準(zhǔn)廠房等。
但問題在于，可以涉及的非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域到底能有多深？
“對(duì)于這些手中有大量農(nóng)業(yè)集體用地的企業(yè)來說，最關(guān)心的莫過于這些土地能否用于‘城鎮(zhèn)化’。”有市場人士認(rèn)為。
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