孫哲 趙可金 李巍

　　·編者按·

　　金融危機(jī)和奧巴馬就任總統(tǒng)，將會(huì)使美國的對(duì)外戰(zhàn)略發(fā)生怎樣的調(diào)整？這是很多人都在關(guān)注的話題。為此，本版發(fā)表清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心研究團(tuán)隊(duì)撰寫的這篇《危機(jī)之下：美國對(duì)外經(jīng)濟(jì)新政路在何方？》，希望對(duì)大家有所幫助。

　　上任之初的一個(gè)月，奧巴馬將其主要精力投入到敦促國會(huì)通過7000多億美元的經(jīng)濟(jì)救援方案中。但在副總統(tǒng)拜登和國務(wù)卿希拉里分別完成首訪之后，2月25日，奧巴馬總統(tǒng)在國會(huì)發(fā)表了關(guān)于美國對(duì)外政策的講話，這表明美國外交新政的開始，而且隨著4月份倫敦國際金融會(huì)議的日漸臨近，奧巴馬政府的對(duì)外經(jīng)濟(jì)新政策將呼之欲出。

　　在華盛頓“圈內(nèi)”政治勢(shì)能有限的奧巴馬，在重大對(duì)外經(jīng)濟(jì)決策上將會(huì)比近20年來的歷任總統(tǒng)都更加倚重其內(nèi)閣團(tuán)隊(duì)，而相關(guān)內(nèi)閣團(tuán)隊(duì)的組成決定了美國對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策的基本方向。

　　奧巴馬挾美國二戰(zhàn)以后最高的民望上臺(tái)執(zhí)政，他本人的經(jīng)濟(jì)政策立場(chǎng)偏好勞工階層，是繼吉米·卡特之后與工會(huì)關(guān)系最為密切的總統(tǒng)。就對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策而言，在競(jìng)選過程中，奧巴馬曾表示要強(qiáng)力支持公平貿(mào)易，主張要把制造業(yè)留在美國，阻止就業(yè)機(jī)會(huì)流向中國、印度等發(fā)展中國家，而又恰逢金融危機(jī)全面爆發(fā)，外界普遍擔(dān)心奧巴馬政府的貿(mào)易保護(hù)主義色彩會(huì)濃于布什政府，甚至濃于同為民主黨的克林頓政府，相比之下，后者在對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策上走中間路線，并因此不惜“背叛”民主黨的主要選民基礎(chǔ)——?jiǎng)诠そM織。

　　但是，奧巴馬在當(dāng)選之后，竭力彰顯其全民總統(tǒng)形象，精心組建了一個(gè)在黨派、種族、性別、行業(yè)等方面都凸顯多元化的內(nèi)閣團(tuán)隊(duì)，其中部分閣員與他本人的政策偏好多有偏差。可以推斷的是，從政履歷單薄、在華盛頓“圈內(nèi)”政治勢(shì)能有限的奧巴馬將會(huì)謙卑和節(jié)制地行使權(quán)力，在重大對(duì)外經(jīng)濟(jì)決策上將會(huì)比近20年來的歷任總統(tǒng)都更加倚重其內(nèi)閣團(tuán)隊(duì)，而相關(guān)內(nèi)閣團(tuán)隊(duì)的組成決定了美國對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策的基本方向。

　　第一，無論是政治上還是經(jīng)濟(jì)上，奧巴馬政府集中了一批支持國際主義和多邊主義對(duì)外政策的官員。例如，副總統(tǒng)拜登曾幾次擔(dān)任參議院外交關(guān)系委員會(huì)主席，他支持美國參與國際事務(wù)，是聯(lián)合國的強(qiáng)烈支持者；國務(wù)卿希拉里在克林頓任內(nèi)曾參與諸多外交活動(dòng)，足跡幾乎遍及全球；財(cái)政部長(zhǎng)蓋特納在財(cái)政部任職期間曾參與制定對(duì)墨西哥、印度尼西亞、韓國、巴西和泰國的金融救援計(jì)劃，在1999年又擔(dān)任負(fù)責(zé)國際事務(wù)的副部長(zhǎng)；美國貿(mào)易代表羅恩·柯克一貫主張自由貿(mào)易；國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主席薩默斯曾長(zhǎng)期主管財(cái)政部的國際事務(wù)。執(zhí)掌奧巴馬對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策的官員基本上都具有豐富的處理國際事務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，這在美國陷入金融信貸危機(jī)的特殊時(shí)期，非常引人注目。他們將會(huì)對(duì)在整體上奉行一種國際主義和多邊主義的國際經(jīng)濟(jì)政策方向，經(jīng)濟(jì)民族主義不太會(huì)成為奧巴馬政府的政策選項(xiàng)。

　　第二，奧巴馬政府閣員的學(xué)者色彩濃厚，這與美國學(xué)界通常支持民主黨有關(guān)。在奧巴馬的四大經(jīng)濟(jì)班底中(財(cái)政部、國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)和管理與預(yù)算辦公室)就有三人擁有經(jīng)濟(jì)學(xué)博士學(xué)位。相比之下，被取代的四人中只有一人有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)背景。不僅如此，奧巴馬還任命諾貝爾物理學(xué)獎(jiǎng)獲得者朱棣文擔(dān)任能源部長(zhǎng)，以凸顯其加快新能源開發(fā)的決心。由學(xué)者組成的技術(shù)官僚團(tuán)隊(duì)，更容易依據(jù)客觀的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行決策，大大減少了將經(jīng)貿(mào)問題“政治化”的可能性。

　　第三，為了彌補(bǔ)自身經(jīng)驗(yàn)的不足，奧巴馬大量起用了克林頓時(shí)期的民主黨舊部。除了國務(wù)卿希拉里之外，蓋特納和薩默斯都曾在克林頓政府時(shí)期任職財(cái)政部，參與過許多重大對(duì)外經(jīng)濟(jì)決策的制定。管理與預(yù)算辦公室主任奧斯?jié)筛袷强肆诸D任總統(tǒng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)政策特別助理。這種人事布局說明奧巴馬在求新求變的同時(shí)，又不得不偏重政策的穩(wěn)健。克林頓的經(jīng)濟(jì)團(tuán)隊(duì)因?yàn)榫喸炝松鲜兰o(jì)90年代的美國經(jīng)濟(jì)繁榮而被譽(yù)為“夢(mèng)之隊(duì)”，奧巴馬重新起用這套人馬，很大程度上就有重塑輝煌的考慮。

　　第四，奧巴馬政府吸納了為數(shù)眾多的前國會(huì)議員，從而增加了內(nèi)閣與國會(huì)的交往經(jīng)驗(yàn)。奧巴馬本人是肯尼迪之后第一位由國會(huì)議員轉(zhuǎn)任的總統(tǒng)，他的政府閣員中具有國會(huì)工作經(jīng)歷的有六七位之多，這一方面減少了國會(huì)中的政敵，另一方面是為了建立更加和諧的府會(huì)關(guān)系，以為其執(zhí)政鋪路。可以預(yù)見，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，奧巴馬政府將會(huì)與國會(huì)保持比較良好的合作關(guān)系，并可能會(huì)成為最近幾十年來和國會(huì)相處最好的一屆總統(tǒng)。

　　第五，奧巴馬政府是戰(zhàn)后美國“知華派”人士最多的一屆政府。奧巴馬本人沒有反華、反共的意識(shí)形態(tài)和歷史紀(jì)錄。副總統(tǒng)拜登和國務(wù)卿希拉里都具有豐富的對(duì)華外交經(jīng)驗(yàn)。拜登是國會(huì)山上少有的“知華派”，在20世紀(jì)90年代的對(duì)華政策大辯論中，拜登和赫爾姆斯針鋒相對(duì)，是接觸政策的積極支持者。雖然他與工會(huì)保持著密切聯(lián)系，但在中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系中，拜登過去并無十分激烈的言辭。而財(cái)政部長(zhǎng)蓋特納曾隨父在中國生活，是美國歷史上第一個(gè)會(huì)說中文的財(cái)政部長(zhǎng)。總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇顧問委員會(huì)主席沃爾克也曾經(jīng)多次訪問中國，對(duì)中國的金融改革開放給予了密切關(guān)注和熱情支持。不僅如此，奧巴馬還任命華裔科學(xué)家朱棣文擔(dān)任能源部長(zhǎng)；并開創(chuàng)了美國歷史上任命盧沛寧和陳遠(yuǎn)美兩名華裔擔(dān)任總統(tǒng)白宮高級(jí)幕僚的先河；最近，奧巴馬又正式提名美國歷史上第一位華裔州長(zhǎng)駱家輝擔(dān)任商務(wù)部長(zhǎng)。政府中多位官員對(duì)中國的熟稔決定了奧巴馬的對(duì)華政策將不會(huì)重復(fù)當(dāng)年克林頓和布什執(zhí)政初期的生澀。

　　正是因?yàn)閵W巴馬政府安排了眾多的強(qiáng)勢(shì)政治人物入閣，從某種程度上來說也可能導(dǎo)致一定程度的官僚政治斗爭(zhēng)，從而影響其對(duì)外(經(jīng)濟(jì))政策的連貫性。

　　正是因?yàn)閵W巴馬政府安排了眾多的強(qiáng)勢(shì)政治人物入閣，從某種程度上來說也可能導(dǎo)致一定程度的官僚政治斗爭(zhēng)，從而影響其對(duì)外(經(jīng)濟(jì))政策的連貫性。盡管從目前來看，奧巴馬政府的內(nèi)部系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)正常，但正是由于奧巴馬為了特意體現(xiàn)內(nèi)閣成員的多元性，大量政見不一、背景復(fù)雜的官員進(jìn)入內(nèi)閣任職，隨著時(shí)間的推移，他們的矛盾和分歧將會(huì)進(jìn)一步顯現(xiàn)出來。奧巴馬兩次提名的商務(wù)部長(zhǎng)人選都?xì)w于流產(chǎn)，在一定程度上就是一種危險(xiǎn)的征兆。

　　首先，副總統(tǒng)與國務(wù)卿之間。奧巴馬政府的副總統(tǒng)將不會(huì)僅限于一個(gè)陪襯的角色，而可能在美國對(duì)外決策中扮演實(shí)質(zhì)性的角色。事實(shí)上，從克林頓到布什，副總統(tǒng)在美國行政體系中的實(shí)質(zhì)性權(quán)力地位有不斷上升的趨勢(shì)。作為第110屆參議院外交關(guān)系委員會(huì)主席，拜登曾是國會(huì)在外交政策上最有影響力的聲音。在特定的時(shí)候，奧巴馬需要借助經(jīng)驗(yàn)豐富和資歷深厚的拜登來平衡強(qiáng)勢(shì)希拉里在外交事務(wù)上可能會(huì)出現(xiàn)的“獨(dú)斷專行”。因此，奧巴馬政府內(nèi)部，可能會(huì)出現(xiàn)副總統(tǒng)和國務(wù)院兩個(gè)外交決策中心。

　　其次，國務(wù)院與財(cái)政部之間。在1962年美國國會(huì)設(shè)立特別貿(mào)易代表(美國貿(mào)易代表的前身)一職之前，美國國務(wù)院一直負(fù)責(zé)國際經(jīng)濟(jì)事務(wù)，特別是國際貿(mào)易談判。盡管此后國務(wù)院在對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策的權(quán)限上有所削弱，但是由于其統(tǒng)領(lǐng)美國的涉外事務(wù)，它仍然在美國對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系中有相當(dāng)大的發(fā)言權(quán)。美國外交面臨的困境，以及金融危機(jī)迫使美國產(chǎn)生了尋求國際合作的強(qiáng)大需求，希拉里有可能建立一個(gè)美國近幾十年來最為強(qiáng)大的國務(wù)院，在國際經(jīng)濟(jì)合作等廣泛的問題上，強(qiáng)勢(shì)的希拉里很有可能和財(cái)政部爭(zhēng)奪領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。目前，希拉里已經(jīng)開始聽取克林頓時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)總統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)主席勞拉·泰森的意見，以確定國務(wù)院在美國對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策方向上的宏觀立場(chǎng)。而在其訪華的過程中，希拉里多次就美國的對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策發(fā)表觀點(diǎn)。

　　再次，財(cái)政部與國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)之間。由于主導(dǎo)著國內(nèi)財(cái)政和國際收支政策，美國財(cái)政部是美國對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策最核心、最重要的決策機(jī)構(gòu)，在美國對(duì)外經(jīng)濟(jì)決策史上，曾先后出現(xiàn)多位強(qiáng)勢(shì)財(cái)長(zhǎng)總攬美國對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策的各個(gè)議題，主導(dǎo)美國對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策的基本方向。由克林頓通過行政命令建立的國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)通常只承擔(dān)協(xié)調(diào)和咨詢的職責(zé)，但是在奧巴馬政府出任該職的勞倫斯·薩默斯素來恃才傲物，作風(fēng)強(qiáng)硬。在克林頓執(zhí)政初期，當(dāng)時(shí)還人微言輕的薩默斯(時(shí)任助理財(cái)政部長(zhǎng))就與貿(mào)易代表米基·坎特和商務(wù)部長(zhǎng)布朗就美元政策展開了一場(chǎng)激辯，雖然最終敗下陣來，但其政治風(fēng)格令人側(cè)目。新財(cái)長(zhǎng)蓋特納乃是其舊時(shí)下屬，薩默斯恐怕很難讓蓋特納在經(jīng)濟(jì)決策中占上風(fēng)，兩人間的話語權(quán)爭(zhēng)端可能難以避免。此外，奧巴馬為對(duì)付危機(jī)而專設(shè)總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇顧問委員會(huì)這一新職位，擔(dān)任主席的是前美聯(lián)儲(chǔ)主席、德高望重的保羅·沃爾克，在格林斯潘因?yàn)榻鹑谖�機(jī)而聲名狼藉之時(shí)，他被譽(yù)為是美國歷史上最成功的一位聯(lián)儲(chǔ)主席，沃爾克或許能起到平衡各方意見的關(guān)鍵角色。

　　最后，美國貿(mào)易代表、商務(wù)部與勞工部之間。美國貿(mào)易代表是總統(tǒng)在國際貿(mào)易政策方面的首席顧問和發(fā)言人，新任代表羅恩·柯克一貫主張自由貿(mào)易，曾支持北美自由貿(mào)易協(xié)定和給予中國永久正常貿(mào)易關(guān)系地位。奧巴馬新提名的商務(wù)部長(zhǎng)，是否會(huì)與支持自由貿(mào)易的柯克產(chǎn)生政策沖突還很難預(yù)料。但是，隨著近幾十年來，美國勞工集團(tuán)成為貿(mào)易保護(hù)主義的主要支持力量，負(fù)責(zé)勞工事務(wù)的美國勞工部也因此成為美國內(nèi)閣部門中保護(hù)主義色彩最濃的一個(gè)機(jī)構(gòu)。奧巴馬政府的勞工部長(zhǎng)索利斯與工會(huì)組織關(guān)系密切，貿(mào)易保護(hù)色彩濃厚，她的上任給可能導(dǎo)致貿(mào)易代表、商務(wù)部和勞工部之間圍繞美國貿(mào)易政策方向的斗爭(zhēng)不可避免。

　　強(qiáng)勢(shì)人物相互對(duì)抗，可能導(dǎo)致團(tuán)隊(duì)運(yùn)行的失誤，這是奧巴馬內(nèi)閣對(duì)外經(jīng)濟(jì)決策的最大隱患。不過，整個(gè)奧巴馬政府并沒有類似布什政府走極端的和極度具有破壞性的內(nèi)閣官員。

　　三、 國會(huì)結(jié)構(gòu)與奧巴馬的執(zhí)政環(huán)境

　　近兩屆新當(dāng)選的議員看待國際事務(wù)表現(xiàn)出謹(jǐn)慎和溫和的特點(diǎn)，過去數(shù)十年來國會(huì)屢屢出現(xiàn)的極端聲音逐漸黯淡，這為奧馬政府的對(duì)外經(jīng)濟(jì)新政提供了機(jī)遇。

　　美國擁有世界上最強(qiáng)大的國會(huì)。奧巴馬就職之前，美國新一屆國會(huì)就開始走馬上任。與上一屆國會(huì)相比，民主黨在眾議院中的席位由上一屆的235席增至256席。在參議院中的席位也由原來的51席增加到至少57席(都包括兩名參加民主黨黨團(tuán)的獨(dú)立派參議員)，民主黨的優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步拉大，參眾兩院和兩院各委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人繼續(xù)由民主黨人擔(dān)任。資深議員的勢(shì)力格局沒有重大變化(唯一重大的變化就是民主黨大佬湯姆·蘭托斯在2008年初去世)，這意味著繼上個(gè)世紀(jì)90年代以來的國會(huì)勢(shì)力大重組已經(jīng)告一段落，國會(huì)政治格局迎來一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的新時(shí)期。在這樣一個(gè)大的背景下，近兩屆新當(dāng)選的議員看待國際事務(wù)表現(xiàn)出謹(jǐn)慎和溫和的特點(diǎn)，過去數(shù)十年來國會(huì)屢屢出現(xiàn)的極端聲音逐漸黯淡，這為奧馬政府的對(duì)外經(jīng)濟(jì)新政提供了機(jī)遇。

　　在參議院，財(cái)政委員會(huì)是參議院中對(duì)國際經(jīng)濟(jì)事務(wù)最具影響力的一個(gè)常設(shè)委員會(huì)，它負(fù)責(zé)對(duì)美國所簽署的國際貿(mào)易協(xié)定進(jìn)行審議。民主黨的麥克斯·鮑卡斯繼續(xù)擔(dān)任第111屆參議院財(cái)政委員會(huì)主席，這對(duì)自由貿(mào)易的支持者來說是一個(gè)利好消息。他積極支持中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展，在美國1990年代對(duì)華“最惠國待遇”和2000年《對(duì)華永久正常貿(mào)易關(guān)系》的國會(huì)大辯論中，他都是為中國拉票最積極的國會(huì)議員。

　　另外，參議院外交關(guān)系委員會(huì)負(fù)責(zé)評(píng)估對(duì)外援助法、技術(shù)管制法、地區(qū)自由貿(mào)易協(xié)定、金融援助法案等立法建議，從而也參與到對(duì)外經(jīng)濟(jì)的決策過程中來。2009年，約翰·克里接替拜登擔(dān)任新一屆國會(huì)參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)主席。這意味著美國的外交政策將形成奧巴馬-拜登-希拉里-克里四駕馬車的格局，而這四人都曾是美國國會(huì)參議員的特殊背景，也是美國外交決策史上的一個(gè)特殊現(xiàn)象。克里有可能對(duì)奧巴馬內(nèi)閣和國會(huì)內(nèi)部出現(xiàn)的極端勢(shì)力進(jìn)行一定的牽制。

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