浦東新區金融服務局副局長董勤發

　　早報記者 杜琴慶

　　上海在經濟轉型中，將努力在全國率先形成服務經濟為主的產業結構。就此，浦東新區金融服務局副局長董勤發近日在接受早報記者專訪時指出，上海要打造以服務經濟為主體的產業結構，就必須減輕現行稅制體系下服務業的稅負。雖然，地方政府或許會因此犧牲一下短期稅收收入，但從長期而言更是“放水養魚”的政策。

　　創新驅動、轉型發展，是中共上海市委在2010年11月8日-9日召開的市委九屆十三次全會上對今后一段時期特別是“十二五”期間的上海提出的基本要求。探索并營造有利于創新驅動和轉型發展的政策環境，是其中一個關鍵環節，因其牽涉方方面面，因而也是一項系統工程。

　　浦東新區作為上海“兩個中心”建設的核心功能區，在“十二五”期間肩負著先行先試的轉型重任。作為改革的一部分，完善上海國際金融中心建設有關稅收制度已被浦東新區提上主要議事日程。

　　就此，董勤發近日在接受早報記者專訪時，以一個學者的視角，在浦東實踐的基礎上，從創新財稅政策環境角度探討“十二五”期間轉型的政策理念。

　　現年49歲的董勤發擁有經濟學(財政學)博士學位，是一位典型的學者型官員，1998年其由上海財經大學財政教研室主任調任上海浦東新區財稅局政策研究室主任，后歷任浦東新區財政局農業處處長，浦東新區審計局局長助理、副局長等。其間，董勤發還于2004年至2005年受中組部、團中央選派掛職擔任過云南省財政廳廳長助理，直至2009年9月從浦東新區審計局副局長調任浦東新區金融服務局副局長。

　　在浦東新區財稅局、審計局工作期間，董勤發參與或牽頭主持了上海市或浦東新區財稅系統的大量政策性、應用性課題的研究，如《關于浦東新區“十五”財政扶持經濟發展政策研究》、《關于浦東新區“十五”期間街鎮財政體制研究》、《關于上海市浦東新區公共財政問題研究》以及《浦東綜合配套改革背景下深化財政預算執行審計工作的研究》等。

　　服務業稅負過重

　　在服務業領域，那種當時在制造業領域所存在的重復征稅等一系列問題依然存在，而且，相對于制造業領域“改革后”的“增值稅”來說，服務業領域的“營業稅”還存在一個稅收負擔過重的問題。

　　東方早報：上海經濟轉型中正試圖打造“服務經濟”的發展形態，如何改革現有財稅政策以促進服務業發展？

　　董勤發：必須要減輕服務業的稅負。

　　如果從改革開放的初期開始說起，不管是生產領域的“產品稅”還是服務領域的“營業稅”，都有一個共同的特點，就是就交易總額來進行征稅的。這種按交易總額征收的稅收，一個最大的問題就是重復征稅，而且重復征稅的次數或頻率會隨著商品或服務流轉環節的增多而增多。

　　這樣對社會生產帶來的一個突出問題就是，企業從規避稅負角度出發會傾向于“小而全”、“大而全”，它不利于社會化協作和專業化分工，其結果就是社會經濟運行始終處于低效率狀態，而且，越是“小而全”、“大而全”，社會經濟運行的效率就越低下。隨著1994年的稅制改革，制造業領域因“產品稅”而帶來的突出問題使得把產品稅轉變為增值稅的改革成為現實，也順應并適應了當時制造業快速發展的需要。

　　但是，在服務業領域，那種當時在制造業領域所存在的重復征稅等一系列問題依然存在，而且，相對于制造業領域“改革后”的“增值稅”來說，服務業領域的“營業稅”還存在一個稅收負擔過重的問題。

　　這個問題在服務經濟發展處在微不足道的階段還可以“無足輕重”而“若無其事”，但是，到了近階段要加快發展方式轉變和經濟結構調整、打造以服務經濟為主體的新經濟時代，就顯得“舉足輕重”，必須加以正視并將之放到重要的改革議程上來。

　　短期需地方犧牲一定稅收

　　徹底免征“小規模企業”的增值稅；應該逐步推進從營業稅到增值稅的轉變，讓服務業的全體企業有權進行“進項抵扣”，從而降低服務業稅負水平，已成為業界最大訴求。

　　東方早報：具體而言，現行稅收制度如何制約了服務業的發展？

　　董勤發：中國1994年的增值稅改革設計上遺留的對服務業、對中小企業實施按全部產值或營業額為稅基征收營業稅或以增值稅(即不實行 “進項抵扣”)的辦法，在實施過程中已經導致了對服務業和廣大中小企業的稅收歧視。

　　北京大學中國經濟研究中心的一項研究提供的數據顯示，2006年，中國規模以上工業企業的增值稅稅負低于全部工商企業的增值稅平均稅負，實質上說明了當前中國正在實施的增值稅的累退性，其背后是“小規模納稅人”的增值稅稅負過重；服務業企業目前繳納的營業稅如折算成增值稅，其稅率高于18.2%，超出了增值稅的標準稅率17%。

　　基于這個情況，考慮到當前轉型發展的現實要求，我們正在打造的“服務經濟”的發展形態，從納稅對象來說，普遍屬于“小規模納稅人”；從納稅規模來說，普遍屬于“中小企業”；從所納稅種來說，主要屬于“營業稅”和“增值稅”。

　　因此，徹底免征“小規模企業”的增值稅；應該逐步推進從營業稅到增值稅的轉變，讓服務業的全體企業有權進行“進項抵扣”，從而降低服務業稅負水平，已成為業界最大訴求。

　　從上海市委書記俞正聲提出的“率先形成服務經濟為主的產業結構”，必須“率先突破制約服務經濟發展的制度障礙，形成有利于服務經濟發展的環境”，特別是從稅收環境的要求來看，即使不說面向促進服務經濟發展的稅收政策的傾斜，僅拿公平的稅收環境而言，上述稅收改革的政策選擇也是非常自然的事情。

　　東方早報：降低服務業稅負在推行起來會遇到障礙嗎？

　　董勤發：在現行“分稅制”政府間財政體制下，對于地方政府而言，在短期內是會犧牲一定的稅收收入的，一則免征“小規模企業”增值稅會讓省(市)級地方政府失去原本可以收到的增值稅的25%(還有75%則由中央政府承擔)；二則推進從營業稅到增值稅的轉變，粗略地說，也會讓這些地方政府失去原本可以收到的營業稅的大頭，差不多達到75%(這部分轉移到了中央政府的國庫之中，僅有25%則以增值稅地方分享部分留在地方國庫中)。

　　但是，這種“放水養魚”的政策，由于為服務經濟的發展營造了稅收“低地”和政策“高地”，因而，從中長期來看，地方政府乃至中央政府，都會從服務經濟的率先發展中，嘗到經濟、就業和財政等多方面的甜頭。

　　“風險共擔、收益共享”

　　在創新驅動的經濟運行中，在高風險、高收益的產業領域里，政府的財政性資金的介入是必要的，但必須避免完全由政府去承擔高風險、卻讓相關企業獨享高收益(一旦項目成功)的這種收益與風險“不對稱”的政策扶持局面。

　　東方早報：目前財稅支持產業發展一般會采取什么樣的方式？

　　董勤發：過去我們的財稅部門一遇到要制定出臺一個政策，就馬上會想到要對某幾個稅收來幾個“幾免幾減半”，1994年中央稅制改革后不允許地方政府擅自“減免稅”，于是就只好“鳥槍換炮”式地將其改變為按照企業利潤額(營業額或者流轉環節增值額等)的多少，從地方自有可支配財力中予以開支、加以補貼。

　　當然，也有直截了當的，干脆赤裸裸地用納稅人的錢，直接去投資搞企業，與民爭利，從而破壞著市場經濟中正在努力營造的公平競爭的環境。顯然，這種“與民爭利”的做法，是不可取的。但是，過去的其他某些具體做法，在創新驅動的經濟中還是可以繼續采用。

　　不過，其具體做法，必須在創新經濟理念的支配下，按照有利于營造創新驅動的經濟發展政策環境的要求來加以設計和制定。

　　東方早報：具體做法可以沿著怎樣的思路轉變？

　　董勤發：創新驅動的經濟一般總是與創業、創新與冒險相聯系的，而這些就要涉及如何規避風險的問題，而風險又往往與收益相伴，風險越大往往與之相伴的收益就越高。所以這就需要政府營造一個有利于收益共享、風險共擔的財稅政策環境。

　　由于目前我們缺少這樣的政策環境，政府鼓勵企業的創新行為一旦失敗，承擔風險的責任大多落到政府身上；反之，創新驅動得以成功，政府應有的收益權卻無法得以保障。說到底輸了是政府的，贏了卻是企業自己的，倒霉的是廣大納稅人。

　　在創新驅動的經濟運行中，在高風險、高收益的產業領域里，政府的財政性資金的介入是必要的，但必須避免完全由政府去承擔高風險、卻讓相關企業獨享高收益(一旦項目成功)的這種收益與風險“不對稱”的政策扶持局面。

　　我覺得，在這個方面海外發達市場經濟中的一些政策理念，值得我們思考和借鑒。

　　1944年美國經濟學家馬斯格雷夫和多馬兩位教授，在他們合作研究的關于所得稅與冒險的文章中，就提出了政府的財稅政策與制度設計，應該為政府以外部門創新驅動的冒險行為以及與之相伴的相應收益，提供一個“風險共擔、收益共享”的稅制環境。

　　正是在這種理念的驅使下，美國稅制中才有了“投資虧損抵補與風險報償”的安排，也有了所得稅中“盈虧互抵”的條款(即準許企業以某一年度的投資虧損，用來抵消以后年度的投資盈余，以減少以后年度的稅收負擔；或者用來沖抵以前年度的投資盈余，申請退還以前年度已繳納的稅款)。這些政策設計和制度安排，對于具有高度冒險性的投資具有較強的激勵效果。

　　因為，在這種“風險共擔、收益共享”的稅制環境下，相關企業在創新驅動的發展過程中，虧損了政府會幫它，盈余了它也不忘與政府共享收益。

　　吸引國際人才方面的短板

　　從表面上看，把來自納稅人的一部分錢給了一小部分收入本來就比較高的國際性高端人才，從一國國家角度來看，好像是有悖于社會公平的。但是，從深層次來看，這樣的做法最終還是體現了優先“做大蛋糕”的效率優先原則，因為只有這樣，國際性高端人才才會集聚到我們這里。

　　東方早報：人才是發展的關鍵，在中國內地個稅相對較高的現狀下，如何吸引并留住國際性高端人才？

　　董勤發：目前針對高端人才的個人所得稅適用稅率過高，這種較高的“稅收成本”，會給我們引進和留住高端人才帶來不小的壓力。

　　例如，中國香港個人所得稅的最高邊際稅率僅為17%(如果比例征收，僅為15%)，而內地的最高邊際稅率卻高達45%，使我們在吸引甚至留住國際高端人才方面，居于劣勢。

　　面對這些情況，政府必須有所行動，應想方設法去降低阻礙人才引進的各類“交易成本”。首先，應盡可能降低高端人才的“稅收成本”。其實在中央還沒有具體的稅制改革出臺以前，很多地方政府也已經開始主動出擊，但由于地方政府在減免稅政策方面沒有權限，不可能在財政的“收入邊”采取措施，因此往往在財政的“支出邊”、通過財政補貼的方式予以替代。

　　比如不少地方已經陸續頒布了一些辦法，用“現金”補貼的方式去降低國際性高端人才的“稅收成本”。此外，還以地方財政“實物”補貼的方式，給予其子女教育、本人及家屬醫療服務以及住房等特別優惠的形式，去降低他們因遷居而引起的其他“交易成本”。

　　東方早報：如何看待社會上質疑給予國際性人才財政優惠措施所帶來的社會“不公平”說法？

　　董勤發：的確，無論地方政府采取什么形式的特殊措施，歸根到底，都會動用政府的財政資源，都會涉及這樣一個“取之于民”的利益最終“用之于誰”的公平分配問題。

　　從表面上看，把來自納稅人的一部分錢給了一小部分收入本來就比較高的國際性高端人才，從一國國家角度來看，好像是有悖于社會公平的。但是，從深層次來看，這樣的做法最終還是體現了優先“做大蛋糕”的效率優先原則，因為只有這樣，國際性高端人才才會集聚到我們這里，才有可能幫助我們更快更好發展。

　　另一方面，從更為寬廣的國際視野來看，這些國際性高端人才本身就是在國際上流動的，其所得往往取自于全球范圍，其待遇往往會有國際性比較，因此其在國際間的流動往往會環顧各國情況而取舍。

　　從這個角度來講，就稅收待遇而言，針對這些國際性高端人才，給予他們的稅收待遇應該從更為寬廣的角度來加以看待，要用國際視野來予以考量。