國家信息中心宏觀政策動向課題組

　　如今，我國區域經濟已呈現多極發展、齊頭并進的態勢，新一輪的區域改革試驗也進入到深化階段。在國家區域政策的引領下，區域資源配置、產業分工、基礎設施建設、原材料供應、勞動力轉移的規模和范圍，都將形成一系列需求擴大、結構升級、經濟增長的循環，區域整合、輪動將進入加速期，為新一輪經濟增長增添巨大動力。

　　一、區域協調發展政策已初見成效

　　自5月份國務院常務會議討論并原則通過《關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》后，《江蘇沿海地區發展規劃》、《橫琴總體發展規劃》、《關中-天水經濟區發展規劃》以及《遼寧沿海經濟帶發展規劃》于近日相繼獲得國務院批復。中國區域經濟戰略布局呈現出全面開花態勢。

　　目前我國初步形成了以促進東部、西部、中部和東北四大板塊協調發展為核心內容的區域發展總體戰略。為把四大板塊的區域發展總體戰略落到實處，近年來，國家在區域政策方面著力采取了兩方面的措施。一方面，努力增強區域政策的有效性。根據各地方的特點和需要，加強對地方發展的具體指導。通過組織制定省級或跨行政區的經濟區規劃或政策文件，細化國家區域發展總體戰略要求，指導各地方明確發展定位。

　　另一方面，努力增強區域發展的協調性。注重對不同類型區域的分類管理，對于發展條件比較好的地區，特別是一些城市群、都市圈，鼓勵其繼續加快開發開放步伐；對于少數民族聚居區、貧困地區和邊疆地區，加大扶持力度，堅持實行有中國特色的扶貧協作、對口支援和民族區域自治政策，促進這些地區發展經濟和改善民生。

　　在區域發展戰略和區域規劃、政策的推動下，中國區域發展格局正在發生三個方面的明顯變化。一是區域發展的協調性增強。2008年，東部地區以占全國9.6%的土地和37%的人口，實現了約占全國的54.3%的經濟總量，繼續保持全國經濟發展重要引擎地位。中部和西部地區加快發展的積極性、主動性明顯提高，發展活力競相迸發，經濟發展明顯提速。2008年經濟總量分別占全國的19.3%和17.8%，比2005年提高0.5和0.8個百分點，東北地區經濟增速躍居四大板塊首位，與東部地區的發展差距趨于縮小。

　　二是區域優勢進一步發揮。各個區域發揮比較優勢，明確發展方向，發展重心更加凸顯，經濟協調發展和平穩較快增長的基礎逐步形成。

　　三是重點地區帶動作用進一步增強。長江三角洲、珠江三角洲和京津冀都市圈等東部沿海發達地區繼續加快發展，更好的發揮了輻射和帶動周邊的功能，與此同時，中西部地區又涌現出了一批經濟增長活力強、潛力大的城市群和都市圈，逐步成為帶動中國經濟持續快速增長的新的增長極。

　　二、區域經濟輪動在政策引領下將成現實

　　隨著長三角、珠三角和京津冀經濟圈的輻射作用日益增強，武漢城市圈、長株潭城市群、重慶市、成都市、深圳經濟特區綜合配套改革試點(試驗)推進，上海國際金融中心和國際航運中心加快建設，海峽西岸經濟區和廣西北部灣經濟區發展提速等，我國區域間經濟發展將更趨協調、互補和可持續，區域經濟在政策引領下，將出現輪動高潮，也將成為經濟增長的亮點之一。

　　1、區域發展理念變化為區域經濟輪動創造條件

　　進入2009年，區域合作進一步深入。京津冀共同簽署交通一體化合作備忘錄，推進一批具體項目有效對接；上海與武漢簽署了《關于進一步加強滬漢全面戰略合作的協議》，深入開展七個方面的合作；浙滬經濟合作洽談會舉行，會上簽約了76個合作項目，總投資額193.7億元，協議引資額191.3億元；長三角地區金融協調發展取得進展，長三角地區已成為跨省、市資金流動最為活躍的地區；泛珠三角區域合作與發展已進入到以環環相扣的細節推動區域合作競爭力形成的階段，形成了多方面、多層次、多形式的區域合作新局面，泛珠三角區域合作機制基本建立。區域合作的穩步推進，將為區域經濟的輪動創造體制、機制環境。

　　2、經濟圈逐步形成使得區域輪動成為可能

　　隨著城際鐵路和高速鐵路網建設，擴大內需以及東亞經濟一體化加深，核心經濟圈帶進入多元化調整重組過程。一方面，沿海核心經濟圈提升和拓展。即：以首都圈為核心，以山東半島、遼中南地區為兩翼，提升和拓展環渤海經濟圈；以兩岸交流合作的深化、國務院關于長三角地區進一步改革發展意見的實施和海峽西岸經濟區建設為契機，加速形成東海經濟圈；以珠三角地區改革發展規劃綱要的實施、廣西北部灣經濟區建設以及中國-東盟自由貿易區建立為引擎，加速形成南海經濟圈；另一方面，依托產業、人力資源、市場轉移升級，內地將形成新的三個極化核心經濟帶，即：以武漢城市圈、長株潭城市群、成渝地區、昌九地區為依托的長江中上游經濟帶；以中原地區、關中地區以及國家能源基地為依托的黃河中游經濟帶。

　　未來，經濟圈的合理布局與綜合開發，將成為推進國民經濟持續快速健康發展的重要力量。因為現代信息技術、快速交通技術與經濟全球化的交互作用，既為生產要素的空間流動創造了條件，也為集聚經濟超越單體城市和單一都市圈，在大城市群的空間尺度上實現更多、更高層級的發展紅利提供了可能。

　　3、經濟發展現實也促發區域經濟輪動

　　隨著中國現代化建設從“點”向“面”的發展和提升，從長三角、珠三角、京津冀等板塊，到西部大開發、中部崛起、振興東北老工業基地戰略等，東、中、西、東北等各個經濟區域的發展呈現全面隆起之勢。

　　沿海地區具有市場化、工業化、城鎮化、國際化水平高的特點，是中國的發達地區，但是遭遇到市場需求縮減、要素價格上升等方面的壓力。迫切需要加快結構轉型和升級，大力發展先進制造業與高新技術產業。

　　東北地區具有城鎮化水平高、城鎮熟練勞動力比重高、商品糧基地面積大的優勢，但是也存在老工業基地的體制轉換與資源型轉型等現實問題。一方面需要通過體制改革、技術改造、市場化重組等形式，盡可能盤活存量資源。另一方面也需要面向國內外擴大開放，引入新的投資主體，扶持新興產業，加強產業創新與技術創新，在體制機制創新中形成一批帶動性強、影響力大的主導產業群。

　　中部地區整體距離沿海發達地區較近，又有一定的礦產與土地資源優勢，但是中部地區具有城鎮化水平較低和資本相對缺乏的問題，并或多或少具有老工業基地、資源型城市轉型以及貧困區域脫貧等問題。中部崛起過程中，一方面，要提高中部產業的專業化與價值增值水平；另一方面，要利用沿海地區與國外產業轉移的機遇，促進中部與沿海的一體化發展。

　　西部地區雖然地域面積大、資源相對豐富，但面臨的不僅有整體不發達的問題，還有防范生態環境惡化的現實問題。在西部地區基礎設施供求矛盾得到緩和的基礎上，構筑起西部穩定的生態屏障，發展以資源開發與加工、特色農副產品產業化等特色產業是其主要目標。

　　三、區域經濟發展中存在的現實矛盾與問題

　　1、區域規劃有待進一步完善

　　當前，在我國區域規劃中，主要存在如下一些問題：一是不同類型、不同層次的規劃內容交叉、沖突較多，各類規劃既各自獨立，又互相交織，不同空間尺度的區域規劃內容缺乏針對性，之間缺少必要的銜接和協調。二是規劃內容偏重物質建設規劃，對如何確保人們在獲得教育、醫療、就業等公共服務機會均等方面重視不夠。即使涉及，也是空泛的方向性的東西較多，可操作性的具體政策措施較少。三是規劃內容受“政績考核”影響較大。

　　2、財政轉移支付還需進一步規范

　　目前專項轉移支付名目繁多，一般性轉移支付規模偏小。按照形成主體功能區的要求，完善區域政策，調整經濟布局，還需要在機制上進一步完善，如資源和生態補償機制就尚未形成。

　　3、公共服務均等化差距較大

　　由于公共服務需要加大政府投入，一些地方政府缺少應有的財力，從而缺乏提供基本公共服務的能力。這種由經濟發展程度的差別導致基本公共服務的差距，經濟發展水平決定基本公共服務水平的情況，仍有進一步擴大的趨勢。尤其是在中西部地區，地方平均負債水平比較高，有的地方政府連正常開支都難以為繼，不可能保證基本公共服務的大規模投入。

　　4、地區保護主義抬頭，影響生產要素跨區域合理流動

　　在目前的經濟體制條件下，各行政區域實際上成為經濟發展的重要單元，政府事實上承擔著本地經濟發展的重要責任。正因為如此，各地方政府以“我”為主，著力強化經濟發展目標，著力提高自我發展能力，著力實現比較優勢最大化。在競相加快發展的同時，必然要形成一定程度的競爭，各自追求利益最大化的結果，有可能誘發地區保護主義行為。最近，為保本地經濟增長，有的地方出臺“購本地貨”的優惠措施，還有的提出優先保證本地居民就業等，就是比較典型的地區保護主義。

　　四、未來區域經濟發展趨勢

　　2009年以來，在中央政策的積極鼓舞下，多個地方的基礎設施建設啟動，對當地去庫存、經濟拉動明顯。日前，不少地區密集出臺政策，積極落實中央政策。在中國區域戰略調整的大背景下，預計未來幾年，中國區域發展將呈現出以優化開發區為龍頭、以重點開發區為主導，以限制與禁止開發區為依托，促進東、中、西部地區優勢互補，減輕資源環境承載壓力，實現區域間統籌協調全面發展的趨勢。

　　華東與華北部分地區作為國家主體功能區的優化開發區域，將成為提升國家競爭力的重要區域，全國重要的人口和經濟密集區，以及帶動全國經濟社會發展的龍頭地區。政策上將把提高這一區域增長質量和效益放在首位，保持區域經濟持續增長，提升參與全球分工與競爭的層次，率先提高自主創新能力，率先完善社會主義市場經濟體制。

　　長三角發展路徑選擇是主攻附加值和產業能級高、發展空間大的高端、現代制造業，現代服務業也迸發出勃勃生機。比如，江蘇省增強有效投入，加快了調結構、促轉型的步伐。今年上半年，江蘇三次產業全面增長，其中服務業增加值增長12%以上，高于地區生產總值1.1個百分點。全省新醫藥、新材料、新能源和環保四大新興產業快速增長，尤其是新能源產業實現63%的增幅，光伏產業、風電裝備產業的規模、產值、銷售額均居全國前列。來自江蘇省科技部門的信息表明，今年以來，江蘇高新技術產業完成投資額、新開工項目、高新技術新產品增幅以及專利申請量，均居全國前列。

　　在政策的指引下，預計未來長三角區域的產業結構將進一步向第三產業傾斜，金融、文化、軟件、信息、旅游等服務業與高技術產業將成為今后這一區域的主導產業；同時船舶制造、精密儀器制造等高端制造業也將有一定發展；經濟增長將繼續保持穩定。目前，這種結構趨勢已初露端倪。

　　中南、東北地區，國家在政策取向上將在實施促進中部崛起與振興東北老工業基地戰略的同時，進一步落實區域發展總體戰略，拓展發展空間，控制開發強度，在優化結構、提高效益、節約資源、保護環境的基礎上加快經濟發展，承接優化開發區域的產業轉移，承接限制開發和禁止開發區域的人口轉移。預計未來中南、東北地區在新區域戰略的影響下，重化工業化產業、機械裝備制造業以及電子信息、生物技術等高技術產業比重與規模將逐漸擴大；城市化、工業化發展將呈現出雙加速態勢；區域經濟增長速度仍將持續提高，在產業升級與城市化加速的帶動下，其發展速度將高于全國平均增速。

　　西北、西南地區，國家在政策取向上將在進一步推進西部大開發戰略的同時，限制大規模、高強度的工業化和城鎮化開發活動，保護其現有的生態環境與自然資源，通過相應的財政補償，使其公共服務和生活條件得到改善；通過提高人口受教育水平，人口自愿并有能力轉移到其他區域，減輕人口壓力和就業壓力。西部地區由于擔負著維護生態與保護環境的使命，所以能源消耗相對較大、污染較為明顯的工業制造業將不會進一步向西部轉移，可能保持現有產業格局，基礎設施建設和旅游業未來將成為西部地區主導產業。在工業進一步大規模擴張受到限制的條件下，增長速度難以有大幅提高。

　　當然，隨著一系列政策安排、項目布局落實到位，中西部地區的基礎設施建設、產業發展水平將再上新臺階，將為中西部地區承接東部產業轉移、培育新的增長極創造良好的發展條件。

　　五、促進區域協調發展的對策建議

　　新經濟地理學派對內生區域增長差異的研究表明，由于報酬遞增條件下區域差異演化的路徑依賴作用，區域政策既不是可有可無的，區域政策的使用又必須慎重行事。不能因為區域差異隨運輸成本的下降而先擴大后縮小就消極地實行地區封鎖，人為地設置和擴大地區間貿易壁壘只會延長“核心一周邊”發展差距的存續時間。積極的區域政策應該是在促進區域開放的同時，扶助和鼓勵落后地區大力改善基礎設施和交通環境，以本地區的優勢資源為依托培育和發展具有強勁產業聯系的加工制造業，變資源優勢為產業優勢，形成產業集聚的良性循環，縮小與發達地區的差距，最終走出不發達陷阱。

　　1、完善區域經濟的基本制度框架

　　區域經濟學的理論認為，區域利益獲得機制與規則是區域經濟關系形成與演變的基本原因。區域框架作為趨于制度的基礎是區域經濟關系協調的中心。在缺乏基本的制度基礎時，政策與規劃本身很難科學化、合理化。而區域制度基礎的完善有兩個標志，即區域管理機構設置合理和區域劃分框架明確合理。

　　行政區域和經濟區域的關系從根本上說是上層建筑與經濟基礎的關系。行政區域應以一定的經濟區劃為基礎，使行政區劃與發揮區域優勢相結合，與實現區域經濟發展戰略相結合，與依托中心城市組織合理的經濟網絡相結合。一方面，行政區劃應以經濟區劃為基礎，適當調整行政區劃及其建制；另一方面，經濟區劃應盡可能保持一定行政區域的完整性，力求行政區劃與經濟區劃的協調與統一，這是我國地方體制改革的重要方向。

　　2、重視規劃的非經濟內容與可操作性

　　首先，更加重視非物質發展規劃的內容。一方面，強化人民生活質量的內容，可適當增加就業、老齡化、房地產、科技文化教育、社會福利、娛樂休閑等事項；另一方面，重視對文化和歷史的保護與利用，在開發建設中要注重提高包括文化、地方性以及歷史傳統的挖掘和保護。其次，以空間資源配置為重點，強化空間的指導和約束功能。要以空間資源配置為重點，更加注重按照開發力度和強度進行空間劃分和引導，提出相應的規劃策略，而不是停留在按照空間利用的具體功能進行空間配置上，從而為規劃方案對空間利用的彈性應對和對空間開發的剛性控制，提供可操作的引導。再次，更加重視政策表述，強化區域政策設計。確立以政策表述為主的區域規劃內容，特別是要強化空間政策表達，實現區域規劃和政府行為的銜接。

　　3、明確區域政策，培育市場體系

　　現在，我國資源配置是依靠市場機制來進行的，區域產業政策的制定和實施必須適應市場機制作用的要求，為此，要加快培育市場體系即包括理順價格關系，發展商品市場特別是要素市場，改造區域市場，建立統一、開放、競爭、有序的全國市場體系等，以市場的發展和完善增強區域產業政策制定和實施的推動力。市場的主體是企業，區域產業政策的效果如何，最終看企業對他反應的靈敏程度，通過企業的具體活動，實現區域產業政策的目標。

　　4、進一步優化國土開發格局

　　打破行政區劃的界限，構建資源共享、優勢互補的各類經濟區，增強區域經濟的活力和帶動力。優化國土開發格局，就是要在調整國土開發格局的基礎上，按照資源、環境與人口、經濟相均衡的原則，統籌規劃、優化開發、合理布局。引導人口相對集中居住，產業相對集聚發展，形成以開發區為重點的新型工業化發展模式，以城市群為主體形態的城鎮化發展模式，構建均衡、和諧、高效和可持續的國土開發格局。

　　5、全面推進區域合作，引導生產要素跨區域合理流動

　　遵循市場經濟規律，突破行政區劃界限，形成若干帶動力強、聯系緊密的經濟圈和經濟帶。通過區域經濟一體化促進區域發展均衡化，也就是在經濟區內以發達地區帶不發達地區，形成區域整體發展，引導生產要素跨區域合理流動，核心是促進人流、物流、資金流加快流動。首先是產業一體化，重新規劃區內產業發展，以資源優化配置、效率最大化為原則，加強產業分工合作，形成區內產業的有機聯系；其次是市場一體化，形成區內市場資源和要素的有效組合，促進貿易順暢發展，要素自由流動；第三是基礎設施規劃建設一體化，形成區內公共資源共享。

　　6、加大轉移支付力度，加快推進基本公共服務均等化

　　保障各地居民享有大體相同的公共服務、實現各地區生活條件的基本一致是促進區域協調發展的重要目標。為促進區域協調發展，近年來中央財政不斷加大稅收返還和轉移支付力度，力爭使全體公民都能享受基本公共服務，享受改革開放的成果。今年，中央財政進一步完善財政轉移支付制度，加大轉移支付力度，落實促進區域協調發展的財稅優惠政策，推進地區間基本公共服務均等化。

　　今年中央對地方稅收返還和轉移支付合計的金額將達到28889億元，增長31.3%。盡管財政轉移支付制度對于平衡各地財力，特別是保障落后地區政府的正常運作起到了一定的積極作用，但目前中國各地財力差距依然十分巨大。需要繼續加大財政轉移支付力度，加大對落后地區特別是廣大農村義務教育、公共衛生、基本醫療、社會保障等方面的投入，深化收入分配制度等領域改革，繼續扶持貧困地區發展，努力消除貧困，使各地區的人民都能享有均等化的基本公共服務。

　　7、強化“經濟導向”，協調利益主體關系

　　中央和地方博弈關系深層次的原因在于制度。當區域經濟增長與環境問題發生矛盾時，從經濟利益的角度來講，地方政府一般都會傾向于看得見摸得著的政績評價指標——當前利益。因此中央政府應積極改變博弈參數、引導博弈方向，推進政策制度體系創新，實現有利于政策執行的博弈均衡。未來應進一步整合中央和地方利益，健全監控和責任追究制度，完善政府間信息溝通機制，轉變政府政績考核導向，確立地方政府“執行文化”。

　　執筆： 胡少維

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