封十二

　　

巴曙松 鄭秉文 鄭偉 白宏波我國人口老齡化趨勢日漸明顯，這對我國養(yǎng)老保障體系提出了新的嚴峻挑戰(zhàn)。作為世界老年人口最多、老齡化速度加快的國家，中國急需發(fā)展和完善多層次的養(yǎng)老保障體系。在確立中國養(yǎng)老保險發(fā)展的基本方向時，需要有效地解決中國養(yǎng)老保險制度的模式選擇、政策環(huán)境和監(jiān)管體制等方面問題。

　　就此，記者邀請了中國社科院拉丁美洲研究所所長鄭秉文、國務院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松、

北京大學經濟學院風險管理與保險學系副主任、中國保險與社會保障研究中心秘書長鄭偉、中國人保資產管理股份有限公司投資總監(jiān)白宏波。

　　主持人 ：本報記者 盧曉平

　　嘉賓：

　　中國社科院拉丁美洲研究所所長鄭秉文

　　國務院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松

　　北京大學中國保險與社會保障研究中心秘書長鄭偉

　　中國人保資產管理股份有限公司投資總監(jiān)白宏波

　　三支柱模式符合我國國情

　　上海證券報：關于合理劃分養(yǎng)老金體系的三個支柱問題，是必須解決的基礎性問題。盡管世界各國普遍建立了多支柱的養(yǎng)老金體系，但是國情的差異也使得各國養(yǎng)老金體系的劃分有所不同。您對此有什么樣的觀點？為什么？

　　巴曙松：從理論發(fā)展脈絡看，傳統(tǒng)的養(yǎng)老金三支柱理論已經擴展為五支柱，一是非繳費型的零支柱，二是繳費型并與個人收入水平掛鉤的第一支柱，三是強制性的第二支柱即個人儲蓄賬戶式的企業(yè)年金，四是自愿型的多種形式的第三支柱，五是非正規(guī)保障形式的第四支柱。當然，根據各國的實際情況，支柱的數量和結構可以按需要確定。

　　傳統(tǒng)的三支柱結構的理念是：第一支柱是強制和非積累制的，是由政府管理的DB（待遇確定型）型制度；第二支柱是由市場管理的強制性DC（繳費確定型）型積累制；第三支柱是自愿性養(yǎng)老儲蓄。而五支柱理念的核心在于，它擴展出了另外兩個支柱，一個是以消除貧困為目標的零支柱，一個是非經濟性的支柱即第四支柱，包括其他更為廣泛的社會政策，如家庭贍養(yǎng)、醫(yī)療服務和住房政策等。

　　劃分支柱的方法無非是按照不同支柱的替代率和保障功能來確定，在我國現(xiàn)行的養(yǎng)老體系下三支柱的框架仍是符合現(xiàn)實要求的。不論每個支柱包含的具體含義如何劃分，構建養(yǎng)老體系有幾個原則是必須遵循的，一是普遍覆蓋與激勵貢獻有機結合，滿足不同層次人群的養(yǎng)老需求，既保留再分配的社會共濟因素，又引入個人的責任和清晰的市場激勵約束機制；二是考慮養(yǎng)老體系的可持續(xù)性，包括財政的支付能力，資金的來源和投資保值增值的渠道；三是政府主導與市場及社會力量協(xié)同配合，同時考慮養(yǎng)老體系對整個經濟的影響。

　　鄭秉文：關于“支柱”概念的官方使用，它首創(chuàng)于世界銀行1994年出版的學術著作《防止老齡危機》，雖然在此之前也有個別文章和學者使用，但還沒有廣泛地大面積使用；該書向各國政府推介三支柱理念，后來逐漸被各國政府所接受。根據該書的定義，第一支柱是指強制性的、非積累制的待遇確定型制度，第二支柱是指強制性的積累制繳費確定型企業(yè)年金養(yǎng)老計劃，第三支柱是自愿性養(yǎng)老計劃。這僅僅是世界銀行提出并推介的一個社保改革框架，基本是根據各國的情況總結的結果，但是，后來在各國的實踐中，情況存在較大差異性。

　　經過十幾年的發(fā)展，1994年提出的三支柱框架擴展已經成為五支柱：第一是“零支柱”，資金來自于國家的一般稅收，是國家提供的基本養(yǎng)老金，二是第一支柱，是繳費確定型的，與個人收入掛鉤，三是第二支柱，即強制性的儲蓄賬戶，四是第三支柱，是自愿性的企業(yè)年金養(yǎng)老計劃，五是第四支柱，指個人和家庭的商業(yè)保險之類的養(yǎng)老措施。

　　我覺得，不管如何劃分，只要大家約定俗成就行了。為了便于記憶和上口，我倒是覺得使用“三支柱概念”更加符合中國人的理解。第一支柱是國家立法強制性規(guī)定的，由多個層次構成，包括不用個人繳費的基本養(yǎng)老金即“零支柱”（我國目前沒有建立），我國目前只有統(tǒng)籌和賬戶這2個繳費型的層次，但有些國家是三個層次構成；第二支柱是企業(yè)提供的自愿型養(yǎng)老計劃，我國就是企業(yè)年金；第三支柱是個人購買的商業(yè)保險之類。

　　鄭偉：我同意對養(yǎng)老保障支柱劃分作適當調整。原來的“三支柱”主要是從“責任主體”的角度進行劃分的，比如，政府負責的社會養(yǎng)老保險為第一支柱，企業(yè)負責的企業(yè)養(yǎng)老保險為第二支柱，個人負責的個人養(yǎng)老保險為第三支柱。

　　2005年世界銀行提出了一個“五支柱”的概念，如果拋開相對不那么核心的零支柱和第四支柱，余下的第一、二、三支柱其實就是以上建議的新的“三支柱”。

　　我更傾向于支持世行的“五支柱”框架，因為它不是從“責任主體”的角度進行劃分，而是從更為合理的“制度內涵”的角度進行劃分。比如，原來三支柱中的第二支柱企業(yè)養(yǎng)老保險和第三支柱個人養(yǎng)老保險，雖然“責任主體”不同，但是它們的“制度內涵”是相同的，即都是自愿性的養(yǎng)老金。

　　白宏波：這樣劃分有一定道理！養(yǎng)老保險在不同的國家和地區(qū)，具有不同的特點。從我國目前的養(yǎng)老保險制度來看，由于基本養(yǎng)老保險實行的是部分累積制，社會統(tǒng)籌部分為現(xiàn)收現(xiàn)付制，而個人賬戶部分為累積制。從這個角度上來看，將基本養(yǎng)老保險劃分為第一、二支柱是無可厚非的。第三支柱則從自愿與強制的角度來區(qū)別前兩者。這樣劃分的好處在于：其一，明確財政“兜底”作用僅限于第一支柱部分；其二，強調企業(yè)和個人在基本養(yǎng)老保險制度中的作用，突出個人賬戶部分做實的重要性和必要性；其三，對市場主導的單位和個人自愿購買的養(yǎng)老金，政府給予政策優(yōu)惠，但是不加以干涉。

　　個人賬戶基金可以嘗試市場化方式管理

　　上海證券報：理順政府和市場的關系是社會主義市場經濟體制的內在要求。例如，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老的個人賬戶基金就應該交給商業(yè)機構管理，向它們購買投資管理服務。您是什么樣觀點，為什么？

　　巴曙松：我國現(xiàn)行的統(tǒng)賬結合的社保基金管理體制，政府承攬了社保基金的絕大部分管理事務，如果制度監(jiān)控方面出現(xiàn)缺陷或者資源投入的不足，就可能出現(xiàn)一些隱患，特別是局部地方存在個別社會保險基金被挪用作財政支出和違規(guī)投資現(xiàn)象。據審計，目前發(fā)現(xiàn)社保基金的違規(guī)問題中，1999年前發(fā)生共計23.47億元，2000年以來發(fā)生共計47.88億元。

　　鄭秉文：您說的“交給商業(yè)機構管理”的意思我心里很明白，但不是非常準確。在世界范圍內的改革浪潮中，引進個人賬戶的目的之一是為了采取市場化的投資辦法以提高收益率；但是，市場化投資的主體卻是不同的，一個是中央政府，另一個是賬戶持有人個人；其中，前者例如新加坡就不是繳費商業(yè)機構，智利和我國香港地區(qū)是繳費商業(yè)機構但也不是隨便交給一個商業(yè)機構，而是有嚴格資質條件限制的。

　　根據國際實踐，我國賬戶資金面臨幾個選擇：一個是智利和香港的分散型決策，第二個是目前像勞動部和財政部聯(lián)合正在擬定的個人賬戶管理辦法那樣，由省級政府統(tǒng)一決策，各省管各省的；第三個是像新加坡那樣由中央政府統(tǒng)一投資。我的看法是，根據我國的具體國情，第一個分散模式不太符合目前的國情，不應采納；第二個省級投資模式也不符合中國國情，存在很多風險和問題 。就我的研究結果，我傾向于第三個模式，就是由中央政府統(tǒng)一起來，集中投資。

　　不管三個模式采取哪一個，發(fā)揮市場的作用是大勢所趨，否則，目前的銀行存款和購買國債的簡單投資辦法是很不科學的，它制定于十幾年以前，已經時過境遷，應該立即進行市場化投資改革，否則，賬戶存在的合法性就受到質疑，太低的收益率就會影響到受益人的待遇水平。

　　鄭偉：具體到基本養(yǎng)老中的個人賬戶基金是否應該交給商業(yè)機構去管理，我想應該分兩個層面看。第一個層面，個人賬戶基金屬于基本養(yǎng)老范疇，由政府負責，所以誰來管理、如何管理等問題，應當交由政府決定，以便權利與義務的統(tǒng)一。因為如果強制要求政府將個人賬戶基金交給商業(yè)機構去管理，若虧損了誰負責？最后還是政府兜底，所以這個決策權應該交給政府。第二個層面，政府如何決策更明智呢？從一般國際經驗看，政府自己直接管理運作賬戶基金的效率通常會低于市場，所以在管理基金這個問題上，政府應當選擇作“監(jiān)管市場的政府”而不是“替代市場的政府”。

　　白宏波：理順政府和市場的關系是社會主義市場經濟體制的內在要求。但是我們在處理養(yǎng)老保險基金時簡單地將政府等同于公平，市場等同于效率又是不合適的。在處理城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老的個人賬戶基金由國家強制征收，體現(xiàn)了政府追求社會公正的一面，然而征收完的個人賬戶基金如何保值增值則應該由市場這個代表著更高效率的部門代為完成，這就將公平和效率兩個目標有機地融合在了一起。

　　協(xié)同監(jiān)管成為必然

　　上海證券報：目前，我國的社會保險由勞動保障部門監(jiān)管，團體年金和個人年金由保監(jiān)會監(jiān)管，企業(yè)年金由勞動保障部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會共同監(jiān)管。為促進我國養(yǎng)老金的快速發(fā)展和穩(wěn)健經營，是否應該進一步加強監(jiān)管機構之間的協(xié)調與合作，形成有效的監(jiān)管機構？

　　巴曙松：目前我國參與企業(yè)年金監(jiān)管的機構包括勞動和社會保障部、證監(jiān)會、銀監(jiān)會和保監(jiān)會，這是由企業(yè)年金涉及到包括銀行、證券、基金、信托、保險等在內的多個金融領域決定的。但與之配套的稅收政策、投資管理政策、監(jiān)管機構分工、內部風險監(jiān)控以及企業(yè)年金持有人權益保護等，都有待于進一步明確、細化，使之具有可操作性。

　　因此從機構監(jiān)管轉向功能監(jiān)管勢在必行，將企業(yè)年金運作劃分為功能模塊，按照運作流程進行監(jiān)管，以避免監(jiān)管真空或重復監(jiān)管，提高監(jiān)管效率。這首先需要增加監(jiān)管資源的投入，同時有必要對現(xiàn)有監(jiān)管資源進行適當整合集中，分清主次。

　　從國際經驗看，在美國負責社保基金監(jiān)管的機構主要包括：社會保障局、財政部、勞工部、國內稅收局、社保和醫(yī)療統(tǒng)籌基金信托董事會和社會保障咨詢委員會，屬于分散監(jiān)管模式。但近年來美國采取了一系列措施加強協(xié)同監(jiān)管以及監(jiān)管的集中度，包括將社保局升級為獨立的、直接向總統(tǒng)和國會匯報的機構；創(chuàng)立常設的社會保障咨詢理事會，7名成員由總統(tǒng)和國會聯(lián)合任命。由此可見，我國可以采用以法制監(jiān)管為核心、適當集中的綜合模式，在現(xiàn)有制度的基礎上加強監(jiān)管的集中度，以構建一個主輔分明、多重監(jiān)管的社保基金監(jiān)管組織結構。

　　同時，還需要推進監(jiān)管市場化，及時補充監(jiān)管資源，緩解監(jiān)管資源匱乏。相對于每年五項社保基金超過2萬億元的收支規(guī)模，監(jiān)管資源和日常監(jiān)管手段比較缺乏。監(jiān)管資源上，我國勞動保障系統(tǒng)負責社保基金和企業(yè)年金監(jiān)管的只有100多人，接近一半的地區(qū)沒有設立專門的基金監(jiān)督處，在人員結構方面，也有提高改進的余地。在我國養(yǎng)老金市場的監(jiān)管資源有限的情況下，可以推進社會保險基金監(jiān)管的市場化，會同有關金融監(jiān)管部門、組織中介力量，對企業(yè)年金基金管理機構內控制度、市場運營等情況進行監(jiān)督檢查。

　　鄭偉：中國養(yǎng)老保障制度下一步改革的主要困難將體現(xiàn)在三個方面：第一，民眾期望剛性與政府財力有限性的矛盾；第二，改革急迫性與政策穩(wěn)定性的矛盾；第三，改革統(tǒng)籌性與部門理念差異性的矛盾。這第三個問題就涉及協(xié)同監(jiān)管的問題。在這個問題上，政府各部門應當努力超越部門利益之爭，從民眾福祉和政府職責的根本點出發(fā)，進一步加強監(jiān)管機構之間的協(xié)調與合作，為利用所余不長的“人口紅利期”完善養(yǎng)老保障體系創(chuàng)造條件。

　　白宏波：協(xié)同監(jiān)管是必須的。

　　綜觀世界各國養(yǎng)老金市場包括企業(yè)年金的監(jiān)管實踐經驗，無一例外地體現(xiàn)出協(xié)調監(jiān)管的特點和趨勢。在發(fā)達國家，養(yǎng)老金包括企業(yè)年金的協(xié)調監(jiān)管機制非常成熟。美國的養(yǎng)老金監(jiān)管涉及勞動保障、財政、稅務、信托基金管理委員會和其他金融監(jiān)管部門。各個部門在整個運轉體系中分工協(xié)作，各司其職而又密切協(xié)作。轉型國家也大都實行協(xié)調監(jiān)管的機制，比如匈牙利，無論是對于強制性的基本養(yǎng)老保險，還是對于自愿性的私人養(yǎng)老保險（類似于中國的企業(yè)年金），都實行財政部和金融監(jiān)督局（HFSA）協(xié)調監(jiān)管的模式。

　　企業(yè)年金是介于社會保險和商業(yè)保險之間的補充養(yǎng)老保險制度，企業(yè)年金的這種性質決定了其監(jiān)管需要勞動和社會保障部門、金融監(jiān)管部門共同參與、協(xié)調配合。

　　勞動和社會保障部門傳統(tǒng)的監(jiān)管對象主要是勞動和社會保障事務。而在企業(yè)年金的監(jiān)管當中，勞動和社會保障部門面臨全新的市場、機構、工具。其監(jiān)管對象涉及金融市場、金融機構、金融工具，對于勞動和社會保障部門這是全新的監(jiān)管課題。勞動和社會保障部門迫切需要借鑒金融監(jiān)管的經驗，積極謀求與金融監(jiān)管部門的合作、協(xié)調。

　　從現(xiàn)有的法規(guī)看，也要求有關監(jiān)管部門實行協(xié)調監(jiān)管。

　　出臺統(tǒng)一稅優(yōu)政策

　　既必要且可行

　　上海證券報：關于積極爭取支持養(yǎng)老金發(fā)展的外部政策問題。各國政府普遍對養(yǎng)老金給予稅收政策支持，允許企業(yè)和個人參與的養(yǎng)老計劃在一定限額內延遲納稅。您是什么樣觀點，為什么？

　　巴曙松：從發(fā)達國家的經驗看，一項養(yǎng)老計劃能否順利推行、快速發(fā)展的一個重要因素就是稅收優(yōu)惠，包括稅收的減免與遞延等。以美國IRA(個人養(yǎng)老賬戶)為例，該計劃發(fā)展的30年間，資產管理規(guī)模的發(fā)展速度與相應的稅收優(yōu)惠政策調整表現(xiàn)出了很強的一致性。

　　因此，為了促進年金市場的快速發(fā)展，創(chuàng)造較為寬松的政策環(huán)境，特別是稅收優(yōu)惠政策是重要的外部因素之一。截至2007年9月底，我國企業(yè)年金積累基金突破1200億元，年內有望突破1300億元，今年前三季度，已經運作的年金平均收益率為40.6%。盡管年金投資取得了較好的收益水平，但是年金市場的發(fā)展速度還是與先前的預期有一定差距，其中稅收優(yōu)惠制度的不完善是重要原因之一。到2007年10月，我國共有19個省通過了稅收優(yōu)惠政策，稅前列支比例從3%-12.5%不等，稅收優(yōu)惠的政策比較分散，出臺稅優(yōu)的法規(guī)級別不一。這種層次參差不齊的稅優(yōu)措施因為缺少一定的權威性，無法有效地激勵年金市場發(fā)展壯大。出臺高行政級別、統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠政策對我國養(yǎng)老金市場的發(fā)展既有必要性又有可行性。

　　鄭偉：商業(yè)養(yǎng)老保險是國家整個養(yǎng)老保障制度的重要組成部分。在符合一定條件的前提下，政府可以給予商業(yè)養(yǎng)老保險以一定的稅收優(yōu)惠。

　　政府給予稅收優(yōu)惠背后的理念和邏輯鏈條是什么？養(yǎng)老保障是社會和諧穩(wěn)定的重要內容，單靠政府無法提供社會合意的養(yǎng)老保障水平，所以必須同時借助于市場上企業(yè)和個人的力量，如何借助呢？稅收優(yōu)惠是一個很好的政策杠桿。稅收優(yōu)惠不是為優(yōu)惠而優(yōu)惠，重要目的是為了調動各方力量（包括企業(yè)和個人），撬動“完善養(yǎng)老保障制度”這項關乎國民經濟和社會發(fā)展全局的工作。

　　當然，與此同時，清晰界定哪些養(yǎng)老年金計劃、什么樣的養(yǎng)老年金計劃可以享受稅收優(yōu)惠也是一個十分重要的問題。因為一旦有稅惠政策出臺，就會有一些原本不符合稅惠條件的產品搖身一變而成為符合條件的產品，所以稅法還應當有一個適當的甄別機制。有些國家在這方面做得很細，區(qū)分了“稅優(yōu)年金計劃”和“非稅優(yōu)年金計劃”：非稅優(yōu)年金計劃對本金不可延稅，但對投資收益可以延稅；而稅優(yōu)年金計劃對本金和投資收益均可延稅。

　　鄭秉文：對于第二支柱企業(yè)年金，目前確實存在需要稅收優(yōu)惠政策的傾斜問題，并且比較迫切。國外一般來說中央政府都給予延遲納稅的政策待遇，而目前我國中央政府還沒有統(tǒng)一制定，只是各地省市自行制定了一些地方性政策，很不規(guī)范，也不公平，例如，大部分省份沿用國發(fā)[2000]42號文件規(guī)定的4%，最高的可能是湖北和江蘇，是12.5%，此外，還有8.3%的，6%的，5%等等。沒有統(tǒng)一政策，在一定程度上制約了第二支柱企業(yè)年金的發(fā)展和職工的福利待遇。

　　至于為什么至今還沒有制定統(tǒng)一的中央稅優(yōu)政策，是不是怕影響當期稅入，我不得而知。但有一點我可以肯定，這是很不明智的：第一，即使中央沒有制定統(tǒng)一政策，事實上每個省份基本都有了，這就讓職工認為中央政府沒有辦實事，不如地方政府積極，降低中央政府的公信力。另一個理由是，目前是財政收入最好的時候，即使有些當期影響，也是微不足道的，不足以影響稅入的大格局和大盤子；要說影響稅入的話，各省自定政策不是已經開始影響了嗎？況且，背著抱著一樣沉，今天稍有影響，明天就會加倍補回來，正向你剛才計算的那樣，況且，現(xiàn)在不也是年年財政出錢給予補償退休收入嗎，并且宣布還要連續(xù)補償3年；長期看，建立企業(yè)年金以后就不用另外轉移支付了。

　　白宏波：應當建立全國性的統(tǒng)一的稅收支持政策。

　　首先，從各國政府普遍對養(yǎng)老金給予的稅收政策來看，普遍采用了EET (Exempting-Exempting-Taxing)的征稅模式。即養(yǎng)老金繳費和基金運營投資期間不予征稅，而只在領取養(yǎng)老金的時候課征所得稅的一種稅惠模式。因而從時間跨度上來看，具有延遲繳稅的特征。

　　其次，稅收支持政策在養(yǎng)老金特別是企業(yè)年金的發(fā)展上作用巨大。第一個實行企業(yè)年金制度的國家———美國，最大的企業(yè)年金計劃稱為401k計劃，可見稅收支持政策在企業(yè)年金發(fā)展的過程中是非常重要的。

　　再次，采取對養(yǎng)老金給予稅收政策支持的方法，勢必會給財政帶來壓力。然而從數據上看，2006年我國

個人所得稅收入為2452億元，延稅政策的影響幅度最高不過為1.1％。數據表明，延稅給財政帶來的壓力不會很大，而且對養(yǎng)老金給予一定的政策引導能夠帶動企業(yè)年金和商業(yè)保險、團體保險等的發(fā)展，進而減少基本養(yǎng)老金的支付壓力，也減少財政的“兜底”壓力。也就是說從長期來看，采用稅收政策支持的辦法對財政造成的壓力將會微乎其微。而從成本來看，1元的延遲納稅，就可建立20元的養(yǎng)老基金，成本效益分析的結果就一目了然了。

　　最后，我國已經在東北三省試點稅收政策支持的辦法，其他大部分的省市也建立了地區(qū)性的稅收支持政策，為將來建立統(tǒng)一的全國性的稅收支持政策累積了不少經驗。