環保事業本質上是“公眾事業”。也就是說，公眾是環境最大的利益相關人，擁有保護環境的較強動機，因為沒有人愿意選擇一條讓自己的健康和安全受到嚴重損害的發展道路，或者選擇一條斷送自己子孫后代賴以生存和發展的資源的發展道路。從這個意義上說，公眾是權力尋租無法突破的障礙。

　　中國今日環境污染和生態破壞之嚴重，治理的速度趕不上破壞的速度，固然跟人口過多、資源匱乏、環境容量太小、生產方式與消費方式太落后，以及不當的政績觀等多種因素有關，但從更深層次看，公眾參與程度太低是一個重要原因。正因為公眾參與的民主法制機制不足，也使得中國環境保護中存在著有法不依，執法不嚴現象。

　　目前，中國社會正呈現利益多元化的狀態，最實際的問題是如何避免由任何一個利益集團主導決策過程，尋求其自身的利益最大化。為此，需要將公共決策過程公開，讓各個利益群體都獲得知情參與的機會，讓公眾在維護自身環境權利的過程中尋找到發展和保護的平衡。

　　令人高興的是，2002年九屆人大通過了《環境影響評價法》，其中第5條規定：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價”，并且規定了具體的參與方式。這是我國首次在法律中明確公眾參與環境保護的權利和義務，表明我國公眾在環境保護中的參與權開始向縱深拓展。但僅有此還遠遠不夠，在當前環境污染和破壞嚴重的情況下，要有效克服強大的利益集團對環境的影響，形成公民參與的社會氛圍，須要在保護公眾參與方面形成更加完備的法律制度條件。

　　首先是要明確公民享有環境權，明確環境為全體公民的共有財產，任何人不得隨意污染和破壞。為了合理保護和支配這種共有財產，共有人委托國家來管理。國家對環境的管理是受共有人的委托行使管理權。公民有在健康的并逐步改善的環境中生活的權利，同時這也是國家對公民應盡的一項義務。

　　公民有權以個人、團體、組織等形式參與管理國家的環境事務。法律應規定和保護公民在環保方面的知情權、參與決策權、監督權、訴訟權；公民有權對污染和破壞環境的行為提出控告和檢舉，并有權對有關政府部門的環境執法行為進行監督。明確規定公民參與環境決策和環境管理的合法程序，包括明確公民可以什么方式、渠道參與環境保護，參與的方向和界限，以及在參與過程中的行為規范等，確保可操作性；同時以法律法規的形式確定設立國家“環保公益日”，有效引導環境保護的公眾參與。

　　其次是要建立完善的環境訴訟的法律機制。通過環境立法保障公民環境訴訟權利，修訂民事和行政訴訟法，鼓勵公民通過民事和行政訴訟途徑來維護自身合法的環境權益。同時，建立環境公益訴訟制度，作為國家公訴的補充形式。明確環境公益訴訟中的舉證責任。在環境權益糾紛中，作為受害人的普通群眾處于弱勢一方，不可能完全由當事人負舉證責任。應以無過錯、舉證責任倒置或轉移為原則，將舉證責任轉給被告方。建立環境訴訟國家補償制度，替代現有的民間環境法律援助形式，以此推動形成鼓勵公眾參與追究違法者責任的機制。

　　總之，在憲法以及環境基本法和其他環境法律、法規中，明確公民的環境權及其范圍、內容和行使程序，并設定環境侵權責任，盡早建立起公民的基本環境權利義務體系。只有把環境權上升為公民和社會的基本權利，全社會才能有效利用環境權這個武器對利益集團的環境違法行為進行堅決的斗爭，公民的環境參與也才有明確的法律保障，從而有助于激發公民參與的積極性。當然，在確保公眾參與的法律制度條件中，要打破一個觀念，即公眾參與不是政府的施舍，也不是過去那種以政府為主體動員組織群眾運動的老觀念。公眾參與應是與政府平行的一個主體。

　　近年來，各類環境問題和環保事件越來越為社會所關注，顯示環境保護的公眾參與基礎正在快速加強。因此，積極地推進公眾的環境參與，是當前環境保護最急迫的任務，它將能有效克服特殊利益集團對環境的破壞，阻遏環境的持續惡化趨勢。

　　(鄧聿文)