畢舸

　　3月9日上午，財政部部長金人慶在記者招待會上指出：“中國的財政收入去年已經(jīng)超過了39000億，中國的財政支出去年已經(jīng)超過了4萬億，4萬億里面75%-76%是用于地方政府，中央財政僅僅用了不到25%。”否定了“地方政府賣地是因為財政緊張”。

　　金人慶捅破了有關(guān)高房價與地方政府關(guān)聯(lián)的最后一層窗戶紙。國土資源部2006年6月的一項統(tǒng)計表明，2006年頭5個月，全國國土資源部門立案調(diào)查的土地違法案件與去年同期基本持平，但涉及的土地面積同比上升了近20％。平均每一宗違法案件涉及的土地面積更多了。違法占地在一些地方越來越肆無忌憚，地方政府主導(dǎo)下的土地違法越來越多。更為嚴(yán)重的是，“以租代征”雖然是新出現(xiàn)的土地違法行為，但已不是個別現(xiàn)象了。有的地方不僅村組自己出租、企業(yè)到村組租賃，連政府也從農(nóng)民手里租來土地再出租給企業(yè)。本來掌控土地使用權(quán)的政府竟然成了販賣土地的“二道販子”，一些地方政府走入了一種“以地生財”的怪圈。

　　即使財政并不緊張，地方政府依然熱衷于“賣地生財”，就在于現(xiàn)行的財稅體制，決定了地方政府所得到的土地款成了地方政府的主要經(jīng)濟(jì)來源，土地成為財源，而地方政府賣地生財?shù)睦�益沖動又很難受到制度性約束。因此，地方政府是

房價最大收益者，也是最不受制約的收益者，其推動房價高漲、推動土地違法圈占然后高價賣地的現(xiàn)象就日趨泛化。

　　土地出讓金現(xiàn)行制度的改革勢在必行。“收支兩條線”被認(rèn)為是減少地方政府賣地生財?shù)囊粭l良策。打破地方政府獨享土地收益權(quán)的格局，轉(zhuǎn)變?yōu)樯侠U中央財政，由中央統(tǒng)一分配的模式，被屢屢提及。然而，僅僅依靠于這種回歸以往的大一統(tǒng)路徑，又確實容易削弱地方財政自主的靈活性，并且造就一個過分龐大的中央集權(quán)機(jī)構(gòu)，以往“一放就亂，一收就死”的惡性循環(huán)很容易抬頭。

　　收窄地方政府的土地收益出口，卻忽視了地方政府還有一招———預(yù)算外開支，即所謂“小金庫”。由于目前政府財政預(yù)算的“軟約束”狀態(tài)，自上而下的行政監(jiān)管很難保證處處到位。這從近年來“

審計風(fēng)暴”越審計違規(guī)資金越多可見一斑。龐大的土地收益很容易被中途截流挪用，繼續(xù)成為地方政府的“吸金盆”。

　　更令人尷尬的是，目前中央提出的房價調(diào)控、

廉租房建設(shè)等彌補(bǔ)措施，地方政府又是具體的政策執(zhí)行者。房產(chǎn)調(diào)控需要地方政府超越自身利益，這是一個不切實際的道德苛求。其結(jié)果就是中央為了保證房價調(diào)控政策落地，一方面出臺大量稅收杠桿政策，另一方面給予地方政府更多的財政支持，但到最后普通購房者成為稅種暴增的受害者，而地方政府則從房價繼續(xù)上漲和中央支持中雙重獲益。

　　迄今為止，我們對地方政府在房價調(diào)控、廉租房建設(shè)的職責(zé)界定依然模糊，只規(guī)定了道義責(zé)任、政治責(zé)任和“大而空”的集體責(zé)任，而缺失了剛性的法律責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任和個人責(zé)任。我們很難看到某個地方領(lǐng)導(dǎo)因為督導(dǎo)房價調(diào)控不利而被迫“下課”或引咎辭職，很難看到民眾起訴地方政府在征地拆遷等程序違法的案件中勝訴，很難看到上級政府對某個地方政府主導(dǎo)下的土地違法案件中作出對當(dāng)事人的黨紀(jì)行者處分，收繳其非法所得乃至罰款。因此，在責(zé)任與收益嚴(yán)重失衡的情況下，我們看到的是地方政府在賣地生財?shù)牡缆飞显阶咴竭h(yuǎn)，即便是財政并不緊張。

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