□上海證券交易所研究中心

　　上海證券交易所研究中心是國內(nèi)最早對公司治理理論與實(shí)踐問題進(jìn)行系統(tǒng)研究的機(jī)構(gòu)之一。自2003年撰寫了國內(nèi)外第一本關(guān)于中國公司治理的年度報(bào)告后，迄今已連續(xù)四年推出《中國公司治理報(bào)告》，在實(shí)踐界和學(xué)術(shù)界均產(chǎn)生了良好的影響。《中國公司治理報(bào)告2006》以國有控股上市公司治理問題作為選題，在對300余家上市公司進(jìn)行實(shí)地調(diào)研和問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，深入探討了我國國有控股上市公司治理機(jī)制的特點(diǎn)、 進(jìn)展與問題，提出了進(jìn)一步完善國有控股上市公司治理的行動建議。

　　國企控股上市公司治理改革的五大進(jìn)展

　　近年來在中國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)、各級政府部門和證券交易所等自律機(jī)構(gòu)的高度重視和大力推動下，國有控股上市公司治理改革正在日益推進(jìn)。

　　一是國有資產(chǎn)管理體制改革取得重大進(jìn)展。2002年11月召開的中共十六大明確提出了國有資產(chǎn)管理宗旨，即中央政府與地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，建立專門的管理機(jī)構(gòu)，管人、管事和管資產(chǎn)相結(jié)合，權(quán)利、職責(zé)和義務(wù)相統(tǒng)一。隨后，國務(wù)院國資委和地方各級國資委相繼成立，標(biāo)志著以“五龍治水”、政出多門為特征的國有資產(chǎn)管理體制的終結(jié)，也標(biāo)志著具有獨(dú)立地位的國有資產(chǎn)管理專職機(jī)構(gòu)的起步。

　　二是涉及國有控股上市公司治理的規(guī)則文本日趨完善。自2000年上海證券交易所發(fā)布《上市公司治理指引》后，國家有關(guān)部門先后頒布了若干有關(guān)公司治理的法律法規(guī)。總體上看，在規(guī)則制定方面，我國對上市公司治理的要求已開始與國際接軌，與歐美市場的差距已越來越小，甚至在某些方面表現(xiàn)出規(guī)則過多、過細(xì)、過于嚴(yán)格而犧牲了市場效率的特征。

　　三是作為公司治理核心內(nèi)容的董事會制度建設(shè)取得了重要成果。首先，上市公司獨(dú)立董事制度和董事會專門委員會制度基本建立，絕大多數(shù)上市公司董事會成員中有三分之一（約3至4人）是獨(dú)立董事，近半數(shù)上市公司設(shè)立了董事會專門委員會，這為保障董事會的獨(dú)立性和有效運(yùn)作提供了基礎(chǔ)。第二，股東（特別是中小股東）選舉董事的權(quán)利得到加強(qiáng)，半數(shù)以上的上市公司在其章程中規(guī)定了以累積投票方式選舉董事。第三，董事會議事機(jī)制逐步完善，90％以上的上市公司制定了較詳細(xì)的董事會議事規(guī)則。第四，初步確立了追究公司董事責(zé)任（包括民事責(zé)任）的制度，使《證券法》、《公司法》中的有關(guān)規(guī)定更具可操作性。

　　四是對上市公司的監(jiān)管環(huán)境更加嚴(yán)格，對上市公司完善自身治理機(jī)制起到了較好的促進(jìn)作用。《公司法》、《證券法》和《刑法》的修正與完善，為推進(jìn)國有控股上市公司治理改革提供了適宜的法律框架。

　　五是股權(quán)分置改革已基本完成。對于國有控股上市公司治理而言，股權(quán)分置改革及隨后的管理層激勵機(jī)制建設(shè)與市值考核將會塑造大股東、管理層和投資者的共同利益基礎(chǔ)，大股東損害中小股東利益的關(guān)聯(lián)交易將會減少，注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和推動整體上市的動機(jī)會增強(qiáng)，公司(實(shí)質(zhì)上是大股東)融資行為也會在收益與風(fēng)險(xiǎn)的匹配過程中更趨理性，公司治理的基礎(chǔ)得到夯實(shí)。

　　國企控股上市公司治理需要實(shí)現(xiàn)從形式到實(shí)質(zhì)的跨越

　　總體上看，國企控股上市公司治理在形式上取得了巨大的進(jìn)步，但實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展卻嚴(yán)重滯后，這突出表現(xiàn)在三個方面：一是政企不分和政府職能“缺位”、“錯位”和“越位”問題依舊存在，政府超越出資人職責(zé)對國有控股上市公司運(yùn)作的一些最重要領(lǐng)域進(jìn)行直接行政干預(yù)仍較嚴(yán)重；二是公司治理機(jī)制的核心內(nèi)容———董事會制度形式化十分嚴(yán)重，內(nèi)部人控制問題較為突出；三是信息披露實(shí)踐嚴(yán)重滯后于信息披露規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定和頒布速度，信息披露的實(shí)際質(zhì)量難以保證。這些形備而實(shí)不至的局面可概括為如下“三強(qiáng)五弱”現(xiàn)象：強(qiáng)政府，弱市場；強(qiáng)內(nèi)部人，弱董事會，弱外部股東；強(qiáng)審批，弱監(jiān)管，弱執(zhí)法。“三強(qiáng)五弱”現(xiàn)象的存在嚴(yán)重阻礙了中國公司治理改革進(jìn)度，也降低了證券市場的運(yùn)作效率和監(jiān)管效力。

　　為此，國企控股上市公司治理需要盡快完成從形式到實(shí)質(zhì)的跨越，其核心是公司治理的現(xiàn)代化，即要求公司治理的重心必須由表及里，由外而內(nèi)，由言到行，從形式轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)，從規(guī)則文本轉(zhuǎn)向執(zhí)行力，從形式上的、被動消極的“合規(guī)”，轉(zhuǎn)向主動、積極、全面、系統(tǒng)的實(shí)踐，轉(zhuǎn)向思維方式、行為方式、組織模式、文化模式、游戲規(guī)則和制度環(huán)境的全面變革和全面轉(zhuǎn)型。

　　公司治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容包括以下四個方面：

　　一是專業(yè)化。專業(yè)化強(qiáng)調(diào)國家要正確行使其作為所有者的權(quán)利。一方面，國家或政府不宜直接從事商業(yè)活動，國家作為所有者應(yīng)該積極以“足夠的專業(yè)性及效力程度”為要求，制定一個清晰、穩(wěn)定的所有權(quán)政策，也就是說，國家作為所有者的目標(biāo)要明確、專一，不干預(yù)國有控股企業(yè)的日常經(jīng)營，不采取無限定、非正當(dāng)?shù)姆绞絹硇惺顾�有者的�?quán)益。另一方面，代行國有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的國家機(jī)構(gòu)應(yīng)專業(yè)化，要有專業(yè)化的組織和專業(yè)化人員來履行國家作為所有者的職責(zé)。

　　二是市場化。市場化強(qiáng)調(diào)國有控股公司要按照市場法則和市場化的要求進(jìn)行運(yùn)作，其核心內(nèi)容有三個方面：

　　（1）聘選機(jī)制市場化。如通過經(jīng)理人市場選擇管理人員，確保經(jīng)理人的能力、努力程度和其行為符合公司的目標(biāo)。國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)建立透明、獨(dú)立、科學(xué)的國有控股公司董事和相關(guān)高管的推薦與提名程序，并自覺接受各級

人大代表和社會監(jiān)督。

　　（2）激勵機(jī)制市場化。國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)參照公司業(yè)績、同行業(yè)與同規(guī)模企業(yè)激勵水平、公司市場

競爭力等因素，為不同類型企業(yè)制定差別化的激勵方案，降低經(jīng)理人的道德風(fēng)險(xiǎn)。

　　（3）監(jiān)督機(jī)制的市場化。如建立有效的外部監(jiān)督（包括控制權(quán)市場、機(jī)構(gòu)投資者和債權(quán)人、媒體監(jiān)督等）和內(nèi)部監(jiān)督（如內(nèi)部

審計(jì)和制衡）機(jī)制，確保經(jīng)理人能最大程度地努力為委托人利益工作。當(dāng)前應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)媒體監(jiān)督的作用。

　　三是透明化。國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)明確披露國家的所有權(quán)政策以及國有公司整體運(yùn)行情況。國有控股企業(yè)應(yīng)定期向社會披露其經(jīng)營情況和其他情況。

　　四是法治化。法治化要求對公司治理由倚重行政控制、行政干預(yù)轉(zhuǎn)向依靠執(zhí)法和依法監(jiān)管，包括建立有效的執(zhí)法機(jī)制，從程序上保障股東和其他受害者的權(quán)益，從而將書本上的法律真正變成實(shí)踐中的法律，避免有法不依，最終在全社會范圍內(nèi)形成“違規(guī)必定受到應(yīng)有懲處”的穩(wěn)定預(yù)期，促進(jìn)對法規(guī)文本的自覺遵行，逐漸形成成熟的法治文化與公司治理文化。

　　進(jìn)一步完善國有控股上市公司治理行動建議

　　第一條 國家應(yīng)基于最佳的公司治理標(biāo)準(zhǔn)，通過完善的公司治理結(jié)構(gòu)，專業(yè)、合規(guī)、有效地行使所有者權(quán)利，努力保證國有控股上市公司最優(yōu)地使用企業(yè)資源，明確界定國有控股上市公司的基本目標(biāo)是為國家和其他所有者創(chuàng)造最大的股東價(jià)值。

　　第二條 強(qiáng)化整個國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)的透明度和逐級問責(zé)制，完善對履行所有者職責(zé)的國資管理機(jī)構(gòu)(或相關(guān)政府機(jī)構(gòu))的監(jiān)督。

　　第三條 通過發(fā)展完善的國有控股公司和國資管理系統(tǒng)的治理機(jī)制，來為改善國有控股上市公司治理提供良好的外部配套環(huán)境，包括建立高度透明化、并逐步與上市公司標(biāo)準(zhǔn)保持一致的國有控股企業(yè)經(jīng)營與管理信息披露機(jī)制和外部審計(jì)制度，采用可擴(kuò)展商業(yè)報(bào)告語言（XBRL）等標(biāo)準(zhǔn)建立國有控股企業(yè)報(bào)告匯總系統(tǒng)。上市公司國有股所有權(quán)的行使者（國有控股公司或國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)等）應(yīng)清晰地披露所持有的國有股的所有權(quán)政策。

　　第四條 清晰、透明地界定國有企業(yè)利益相關(guān)者的職權(quán)范圍、角色和責(zé)任，將國家的所有權(quán)職能與行業(yè)監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)政策等職能分離，將國資運(yùn)作的政策制定和監(jiān)督職能與國資商業(yè)經(jīng)營職能分離，確保上市公司國有股所有權(quán)的行使機(jī)構(gòu)通過專業(yè)化的組織和人員，按照專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)，履行國有股股東職責(zé)，進(jìn)行國資管理，避免對國有控股上市公司的內(nèi)部運(yùn)作和日常經(jīng)營進(jìn)行行政干預(yù)，確保國有控股上市公司作為真正獨(dú)立的商業(yè)主體，按照市場化原則獨(dú)立運(yùn)作。

　　第五條 國家對國有資產(chǎn)的管控主要有兩大目標(biāo)要求，一是對國民經(jīng)濟(jì)命脈企業(yè)掌控；二是取得最優(yōu)的國有資本長期收益。基于第一個目標(biāo)，國家應(yīng)制定對不同行業(yè)及其關(guān)鍵企業(yè)的股份持有比例。基于第二個目標(biāo)，國資管理部門應(yīng)充分借鑒國際上已經(jīng)十分成熟的機(jī)構(gòu)投資者理念及其相應(yīng)的運(yùn)作方法，來管理并考核國有資本的收益。這項(xiàng)工作可以在國資管理部門內(nèi)部設(shè)置專責(zé)部門來執(zhí)行，也可劃撥部分國有資本至全國社會保障基金來實(shí)現(xiàn)。同時(shí)從目前來看，十分有必要將一些國家無意愿控制的上市公司的股份委托給投資基金管理公司去管理。這樣通過對國有資本的分類、分層次管理，運(yùn)用多方力量來推動國有控股上市公司的治理水平的提高。

　　第六條 加快國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整和國有資本的有序流動，國有資本的轉(zhuǎn)讓應(yīng)盡量按照證券市場的基本規(guī)則來進(jìn)行。鼓勵新上市公司采取整體上市模式，保證擬上市公司資產(chǎn)優(yōu)良，人員、機(jī)構(gòu)精簡，機(jī)制切實(shí)轉(zhuǎn)換。

　　第七條 國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)通過一個強(qiáng)有力的、有充分責(zé)任的董事會來治理國有控股上市公司。應(yīng)建立公開、透明、統(tǒng)一、科學(xué)的國有控股公司董事和有關(guān)高管的推薦與提名程序，主動披露推薦和提名情況，自覺接受外部監(jiān)督，確保推薦的董事具有出色的專業(yè)能力、職業(yè)操守和工作績效，能適應(yīng)上市公司的業(yè)務(wù)狀況和上市公司面臨的挑戰(zhàn)。

　　第八條 國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)努力推動國有控股上市公司內(nèi)部治理機(jī)制的合理化，在上市公司內(nèi)部完善制衡機(jī)制和內(nèi)控機(jī)制，強(qiáng)化董事會的獨(dú)立性、有效性和集體領(lǐng)導(dǎo)作用，防止一人獨(dú)大和內(nèi)部人控制，對控股上市公司董事會議事規(guī)則和其他運(yùn)作規(guī)則的制定及遵守提出更高、更系統(tǒng)的要求，確保上市公司董事會運(yùn)作的高績效。

　　第九條 建立系統(tǒng)、合理的績效評估機(jī)制和健全的薪酬機(jī)制，根據(jù)公司業(yè)績、市值變化、同行業(yè)與同規(guī)模企業(yè)激勵水平、公司市場競爭力等因素，建立市場化的、動態(tài)的、與業(yè)績掛鉤的高管人員激勵機(jī)制（包括股權(quán)激勵機(jī)制）。

　　第十條 國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)對國有控股企業(yè)和國有控股上市公司的治理架構(gòu)不斷進(jìn)行評估、修正和更新，使之符合公司治理最佳做法。

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