袁一泓

　　政府部門尤其是各地方政府負有保障其居民住房權(quán)利（基本居住權(quán)利）的義務。據(jù)說，這應是經(jīng)濟學的一個常識。但很遺憾，取消住房實物分配以來，我國房地產(chǎn)業(yè)成為市場化程度最高的行業(yè)之一，并且絕大多數(shù)地方政府將其無可推卸的住房保障職能，也托付給了市場這只似乎無所不能的手。全國70個大中城市至今未建立廉租住房制度，只是其中的一個表象而已。目前令業(yè)界驚詫甚至驚恐不已的“90”、“70%”兩個數(shù)字，只是中央政府部門拍案而起的表征而已。房地產(chǎn)業(yè)的基本問題，尤其是房價問題、居住權(quán)利問題，與貧富懸殊、收入分配改革乃至和諧社會有著密切的內(nèi)在聯(lián)系。

　　其實，早在12年前， 中央政府在決定停止住房實物分配、實行住房商品化的同時，對建立住房保障體系是有著明確的設計思路的：“最低收人家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收人家庭購買經(jīng)濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。”這就是被建設部多次提到的“三種住房供應體系”。然而，令人遺憾的是，這一正確的政策精神并未得到貫徹執(zhí)行。

　　褪色的經(jīng)濟適用住房

　　經(jīng)濟適用住房幾乎從誕生那天起，就飽受爭議。但如果從社會保障的本義來理解經(jīng)濟適用住房，就不應誤解制定這一政策的初衷；如果按照《經(jīng)濟適用住房管理辦法》來建設，中小套型控制在60-80平方米，嚴格審核銷售對象，經(jīng)濟適用住房就不應走樣。

　　1998-2004年，建設部、國家發(fā)改委和中國人民銀行每年（后改為兩年一次，但近兩年沒有看到）都會向各地下達經(jīng)濟適用住房建設投資計劃。由此可以看出，經(jīng)濟適用住房與純粹市場化的商品房是有所不同的。這種不同，被有關(guān)部門負責人解釋為“經(jīng)濟適用住房是具有社會保障性質(zhì)的商品房”。1998-2002年，國家共下達經(jīng)濟適用住房投資計劃7500億元，實際完成約5000億元。有的地區(qū)1998-1999年度僅經(jīng)濟適用住房投資就占固定資產(chǎn)投資的13%。可惜，此后經(jīng)濟適用住房的黃金時光不再，其投資開發(fā)規(guī)模及占住房建設總量的比例逐年下降。2004年，經(jīng)濟適用住房投資出現(xiàn)負增長，全國經(jīng)濟適用住房開發(fā)投資占房地產(chǎn)開發(fā)投資的比重，由上年的6.1％下降到4.6％。2005年1-11月，經(jīng)濟適用住房開發(fā)投資比重同比再下降8.8%。有的城市實施一兩年后就停止了經(jīng)濟適用住房建設。而上海市則自1998年起根本就沒有建設過經(jīng)濟適用住房。這個城市有一個特別的住房名稱叫“重大工程配套商品房”，性質(zhì)與經(jīng)濟適用住房庶幾相近，但其實是為重大工程建設而配套建設的住房，本質(zhì)上是拆遷用房。

　　客觀地說，上海2002年下半年至2005年一季度房價飛漲，與其不重視社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟適用住房建設，有著直接關(guān)系。與之對比，北京市經(jīng)濟適用住房的建設情況一直比較良好，基本保證了每年竣工200萬平方米，而且大受歡迎。但并非完全巧合的是，2005年北京市調(diào)整經(jīng)濟適用住房銷售政策，不再面向社會銷售，而轉(zhuǎn)為定向銷售給重大工程拆遷戶等，這一年，北京房價在宏觀調(diào)控的背景下，加速上漲。

　　另一個足以印證這一判斷的事例是，近年多次排列全國房價漲幅前幾名的呼和浩特市，2005年1至11月，住宅投資同比增長81.08%，而經(jīng)濟適用住房開發(fā)投資同比卻下降了64.81%。經(jīng)濟適用住房投資建設數(shù)量還在繼續(xù)下降。來自國家發(fā)改委的最新消息，今年前5個月，全國經(jīng)濟適用住房占房地產(chǎn)開發(fā)投資的比重再降至2.6％，又比去年同期下降0.5個百分點。

　　夾縫中的廉租住房

　　最能體現(xiàn)社會保障性質(zhì)、保障弱勢群體住房權(quán)利的廉租住房，更是處境艱難，在地方財政的夾縫中苦苦掙扎。平心而論，中央政府有關(guān)主管部門對廉租住房建設還是重視的。早在1999年4月，建設部就根據(jù)國務院23號文件制訂了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》。2003年12月，建設部、國土資源部等5部門修訂印發(fā)了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》。但是，近7年來，廉租住房建設情況可以“糟糕”二字形容之。建設部等部門只能推進、督促各地來建設廉租住房，但如果哪個地方對廉租住房完全缺乏興趣，卻沒有什么措施可以處罰。于是，建設部被逼得沒辦法，就向全社會來了一個公開通報。今年4月初，建設部通報說，截至2005年底，已有北京、上海、天津等18個省、自治區(qū)、直轄市通過簽訂目標責任書等方式，將廉租住房制度建設納入對市(區(qū))、縣政府目標責任制管理。在291個地級以上城市中，有221個城市實施了廉租住房制度，占地級以上城市的75.9%。目前仍有13個省(區(qū))沒有將廉租住房制度建設納入省級人民政府對市(區(qū))、縣人民政府工作的目標責任制管理，70個地級以上城市沒有建立廉租住房制度。

　　建設部要求尚未建立廉租住房制度的市縣必須在年內(nèi)建立，并納入省級人民政府對市(區(qū))、縣人民政府工作的目標責任制管理。廉租住房的建設全賴財政投入。為了籌集更多資金，建設部甚至同意各地政府從住房公積金收益中提取一部分作為廉租住房建設資金。但從各地了解的情況看，許多地區(qū)廉租住房建設進展遲緩。不少已實施了廉租住房制度的城市，覆蓋的范圍也相當有限。沒有專項建設資金，是廉租住房制度進展遲緩的重要原因。

　　“國十五條”在完善住房保障制度方面的一大進步就是，“城市人民政府要將土地出讓凈收益的一定比例用于廉租住房建設”。略顯遺憾的是，沒有具體規(guī)定“一定比例”是多少，可能給了地方政府“偷工減料”的空間。深圳市的規(guī)定值得借鑒。在落實“國十五條”的實施細則中，深圳市規(guī)定，從土地凈收益中拿出10%作為公共租賃住房（含廉租住房）建設資金。

　　住房問題茲事體大

　　從以上對經(jīng)濟適用住房和廉租住房建設的梳理情況看，全國住房保障工作遠不如人意。但與此形成強烈對比的是，房地產(chǎn)是近10多年來發(fā)展最迅猛的行業(yè)之一，而地產(chǎn)商的“暴利”問題也長期被社會詬病。今年全國“兩會”期間，溫家寶總理在總理記者招待會上曾說：我最覺得痛心的問題是在這三年的工作中，還沒能夠把人民最關(guān)心的醫(yī)療、上學、住房、安全等問題解決得更好。住房問題集中體現(xiàn)于房價上漲過快，很多居民買不起房，住房保障體系不完善。

　　政策設計思路早已有之，措施、辦法也早已公布，但問題解決得還是不好，怎么辦？于是，就有了國十五條的“90”和“70%”這兩個數(shù)字：“新審批、新開工的商品住房建設，套型建筑面積90平方米以下住房(含經(jīng)濟適用住房)面積所占比重，必須達到開發(fā)建設總面積的70%以上”、“要優(yōu)先保證中低價位、中小套型普通商品住房(含經(jīng)濟適用住房)和廉租住房的土地供應，其年度供應量不得低于居住用地供應總量的70%”。我們從中分明看出了中央政府部門寧愿矯枉過正也為之的無奈態(tài)度。

　　為什么將“中低價位、中小套型普通商品住房(含經(jīng)濟適用住房)和廉租住房”舉到如此之高的位置？經(jīng)濟學家告訴我們，中國貧富懸殊呈日益擴大之勢，社會收入分配嚴重失衡。這一現(xiàn)象在房地產(chǎn)市場的體現(xiàn)是：部分家庭無房住或居住十分困難，卻也有部分家庭購買了多套高檔商品房。高收入家庭住房需求旺盛，也是拉動房價上漲的一個因素。中央對此是高度警覺的。5月26日，中共中央政治局召開會議，主要研究改革收入分配制度和規(guī)范收入分配秩序問題。7月初，以推進公務員工資制度改革、重在建立公務員工資分配新機制為先導的新一輪收入分配制度改革正式啟動。

　　在當下的轉(zhuǎn)型期，許多居民對未來的工作、收入等的心理預期波動較大，社會貧富懸殊過大將會加劇這種心理的波動幅度。在這種情況下，如果房價過高，上漲過快，對追求自住房傳統(tǒng)（卻買不起房）的國人來說，心理打擊是巨大的。在收入分配嚴重失衡的情況下，住房是一個極為重要的重新調(diào)整社會收入的平衡器。居民有房住，是社會穩(wěn)定的重要因素。即使收入較低，甚至失業(yè)，但他有房住（買得起或租得起），理性的居民也不會采取過激的行為。從這個角度看，住房問題進而是房地產(chǎn)市場的問題，絕非單純的金融和經(jīng)濟問題，它還是一個社會問題甚至政治問題。這就是今年中央政府部門不惜動用行政手段，加大力度調(diào)控房地產(chǎn)市場，且以調(diào)控房價為核心的重要背景和內(nèi)在原因。以廉租住房救濟最低收入家庭，以中低價位、中小套型普通商品住房(含經(jīng)濟適用住房)保障中低收入家庭的住房，并且用90、70%這樣的數(shù)字予以嚴格限定，中央政府部門運用可控的土地、信貸甚至政績考核等手段，借此對全社會的住房資源進行一種結(jié)構(gòu)性的厘定和“分配”。這就是房地產(chǎn)宏觀調(diào)控與收入分配制度改革、構(gòu)建

　　△圖為北京某

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