現行住房預售制度導致房價“居高不下”

　　□易憲容 黃苑

　　目前，房屋預售制度是房地產融資制度的核心，如何評價房屋預售制度，既決定了國內房地產市場能否健康、持續發展，也決定了國內銀行業的風險高低及發展前景。

　　在國內房地產市場發展初期，住房預售制度的設立，目的是為了扶持成長中的房地

產開發企業，即降低房地產行業的進入門檻，鼓勵更多的企業進入房地產業，以便保證我國的住房制度改革得以成功。但從具體的實踐看，一方面，房屋預售制度在一定程度上推動 了國內房地產市場的繁榮；另一方面，住房預售制度所存在的諸多缺陷，也為房地產開發商利用其制度性缺陷并掠奪社會財富創造了條件。在一定程度上講，房屋預售制度不僅妨礙國內房地產市場的健康發展，侵害了消費者利益，也給國內銀行發展帶來了一系列的風險。

　　因此，系統而全面地分析我國的房屋預售制度，既對完善和發展房地產經濟理論有著重要的理論意義，也對國內房

　　現行住房預售制度引發六大市場風險

　　從現有研究顯示，國內房地產商的資金來源，包括房地產開發貸款和個人住房抵押貸款在內的銀行信貸資金，絕大部分的資金都是來源于銀行。在2004年房地產企業自籌資金中，僅有16%左右是房地產企業的自有資金，而80%以上的資金來源于國內銀行貸款。另外，從資產負債率看，1997年以來，房地產開發企業的資產負債率一直高達75%，房地產開發企業的貸款和自籌資金與當年完成的房地產開發投資額之比在2003年達到了90%以上。這些數據都說明，國內房地產開發基本上是依靠銀行信貸完成的。房地產開發商的資金占銀行貸款比重如此之高，其借助的工具就是房屋預售制度。

　　商品房預售是目前我國主要的房屋銷售模式之一。我國涉及商品房預售的法規主要包括1994年的《中華人民共和國城市房地產管理辦法》，國務院1998年發布的《城市房地產開發經營管理條例》，2004年7月經建設部修改后的《城市商品房預售管理辦法》。上述三個文件及包括的相關條例對國內住房預售制度都有詳細的規定，但這些條例都是在計劃觀念主導下制定的，當時國內房地產市場還沒有發展起來。這種規則的不完全性體現為該制度是一種單邊風險的分擔機制，即風險主要是由消費者與銀行來承擔，而開發企業所承擔的風險過小。對進入住房預售制度市場準入、資金運作、資金監管及違規處罰等，這種規則已顯得難以適應市場的發展現狀，或存在著諸多缺失。因此，我們有必要對該制度進行全面的分析與評估。

　　從目前的住房預售制度現狀看，商品房的買賣可以分為現房買賣和期房買賣兩種形式。據國家統計局統計，自1998年以來，在我國房地產投資的各種資金渠道中，國家預算內資金、債券、利用外資及外商直接投資均呈現回落趨勢，而國內貸款、自籌資金和其他資金來源比重迅速上升（見表1）。在房地產開發資金來源中，自籌資金主要由商品房銷售收入轉變而來，且大部分來自購房者的銀行按揭貸款。如果按首付30%計算，企業自籌資金中約有70%比重來自于銀行貸款，而“定金和預收款”中有30%的資金也來自于銀行貸款，以此計算房地產開發中使用銀行貸款的比重在55%以上（見表2）。這說明，目前我國房地產業的金融風險主要體現為在資金結構上出現了很大問題。

　　從實踐經驗來看，在推動我國房地產市場繁榮的同時，房屋預售制度也為房地產開發商利用其制度之缺陷掠奪社會、民眾財富創造了一定的條件。一些資質低的開發商利用預售的制度缺陷、法律缺陷侵害購房人權益、將大量風險轉嫁給銀行，這類風險主要體現在以下幾個方面：（1）購房人缺乏擔保的法律保障；（2）在預售制度安排下，交易雙方的“標的物”(商品房)并不存在；（3）期房兼有期貨和遠期合約的特征，因此容易造成房地產價格泡沫；（4）“假按揭”套取、詐騙銀行信貸資金；（5）房地產風險主要由銀行信貸資金和購房人承擔；（6）開發商將房產一屋兩賣、一屋多押致使糾紛迭起，這樣不僅給國家進行房屋產權產籍管理帶來一系列麻煩，而且還會給銀行帶來損失。

　　事實上，我國政府已意識到上述這些問題，尤其是長期以來我國房地產開發企業的資金來源主要依賴于銀行貸款和預售貸款，這樣會引發巨大的金融風險。房地產開發對銀行信貸完全的依賴性，不僅使得住房預售制度對房地產開發顯得越來越重要，而且也使得房地產開發依靠預售房款籌集開發資金的渠道趨于狹窄。目前，對于是否取消住房預售制度已提上日程，以上變化也表明，我國房地產投資體制正在發生變化，它需要扭轉長期以來房地產開發過度依賴于銀行貸款和預售貸款，以此來降低銀行的金融風險。

　　現行房屋預售制度存在三大深層次問題

　　針對房地產市場上存在的各種問題，我國政府已或正在逐步完善一些制度性安排，由此也會在房地產市場上逐步產生效應。就目前而言，我國的房地產市場是挑戰與機遇并存。房地產市場的不斷發展，致使我們面臨新的挑戰，而預售制度所存在的諸多缺陷成了制約房地產市場發展的重大障礙之一，不僅制約了房地產市場的穩定運行和其功能的全面發揮，而且更為重要的是還可能會影響到社會經濟的穩定發展。下面，我們來分析目前房屋預售制度運作時所存在的三個方面的問題。

　　首先，在現行的房屋預售制度下，由于缺乏一套健全的法律制度、信用體系及房地產市場監管制度，憑借于這種制度的缺陷，房地產開發商能把其經營過程中的所有風險轉移到他人身上。筆者認為，不少房地產開發商之所以能夠“空手套白狼”，就在于房地產商物色到一個房地產項目后，可以先通過種種方式募集到資金，甚至借高利貸，把開工所需要的證件辦妥以便保證項目開工。只要項目一開工，房地產開發商就開始辦房屋預售證，所有證件報批完畢后，房屋就可以準備銷售了。房屋一經銷售，銀行的錢就開始流入開發商手中，開發商先把已借的錢還清，隨后賣出的房子都是其凈利潤了。在資金壓力逐步減小的情況下，開發商開始制造各種假象來哄抬房價并逐步銷售其余的住房。由此可見，在這種房屋預售制度下，房地產開發商不僅能以低成本使用銀行資金、無息占用購房者的預繳款以及承建商的墊款，而且也不需承擔房屋的存貨成本。這就是購房民眾所看到的所謂“期房價格低”的幻像，實際上房地產開發商卻在使用各種策略讓房價持續上升。相反，如果是現房交易，房地產開發商一則要承擔資金之成本，二則要承擔房子囤積風險。在這意義上來說，央行建議取消國內房屋預售制度也是理所當然的。

　　其次，開發商存在著“價格合謀”的真實動力。有觀點認為，民眾之所以接受房屋預售制度，就在于這種制度安排能夠增加住房供給，能夠讓消費者購買到更便宜的房子，因此，民眾愿意接受期房預售的風險。但現實生活中的情況并不是這樣的。在目前的情況下，我國房地產市場是一個非競爭的壟斷性市場，特別是土地的獲得方式更是決定這個市場的非競爭性。因為，要想進入這個市場獲得土地，只有那些與政府利益相關的企業，或者具有特殊關系或背景的人。而這些人或企業一旦獲得土地，土地的行政性壟斷就轉化為市場性壟斷。在需求一定的前提下，假如房地產開發公司之間競爭激烈，房價必然會下降，而房價下跌會壓縮開發商的利潤空間，這樣的競爭結果是開發商不愿看到的。因此，開發商之間存在著價格合謀動機（在最近的房地產新政后，房地產開發商經常在一起開會商量其實就是一種“價格合謀”）。在需求旺盛（包括投機需求在內）的條件下，開發商之間更是缺乏價格競爭的外部壓力。更嚴重的是，在或真或假的行情看漲的大背景下，開發商時常會制造漲價升值的假象，消費者反而會對降價出售的房子的質量產生懷疑，從而陷入了“買漲不買跌”和“價格越低房子越賣不出去”的惡性循環。

　　對于資本密集性的房地產開發商來說，保持房價的剛性、降低巨額沉淀成本的風險及獲得超額利潤等因素，共同成為開發商偏好于價格合謀的動力，而房屋預售制度則為這種房地產開發商的價格合謀創造了一種先天條件。也就是說，如果房地產開發商不是用無成本的房屋預售貸款作支撐，而是用自己的資金或借貸他處的資金，不僅會增加他們的合謀成本（因為借貸是要成本的，房子銷售延后一天就得支付一天的利息），而且也可能讓房地產開發商面臨資金流斷裂的風險。在這種情況下，必然會導致房地產開發商拋售樓房，從而房價快速下降�？梢哉f，房屋預售制度是導致近幾年來房地產市場價格“居高不下”的最為重要的原因之一。隨著房價的推高，房地產泡沫勢必會吹大，房地產市場風險也會隨之不斷增加。所以，那種認為房地產金融與房屋預售制度關系不大的觀點其實是根本不成立的一種臆想。

　　再次，風險分擔機制的嚴重缺失。是否取消房屋預售制度并不是最為重要的事情，重要的是這種制度存在著巨大風險。如果取消這種制度，那么這些風險可以規避。這就是央行建議的理由。如果不取消，一定要推行房屋預售制度，那么這種制度的巨大風險就得建立一種風險分擔機制來保證。面對著這巨大的風險，既不能全由購房消費者來承擔，也不能全由銀行來承擔（而銀行承擔最后也得由全體民眾來承擔），而是由整個當事人一起來承擔。但從目前的情況看，國內房屋預售制度沒有這種風險分擔機制。

　　就目前的情況而言，不是取消不取消住房預售制度的問題，而是要檢討這種制度有哪些問題，并導致了哪些房地產市場風險，同時這些風險又由誰來承擔。如果不把這些事情、這種狀況研究清楚而一味地來推行這種制度，那么就可能讓這個市場中的當事人，一些人的利益受到掠奪與侵害，而另一些人則容易獲得暴利。

　　單位：億元

　　表1 ：房地產開發企業(單位)資金來源

　　年份

　　地區本年資金

　　來源小計國家預算

　　內資金國內貸款債券利用

　　外資外商

　　直接投資自籌資金其他資金來源

　　1997381712.59114.94613289731455

　　1998441514.910536.236225911671812

　　1999479610.011129.925718013452063

　　200059986.913853.516913516142819

　　2001769613.616920.313610621843671

　　2002975011.822202.215712427384620

　　20031319711.431380.517011637716106

　　20041716911.831580.222814352088562

　　20052117812.538355.6252168703910035

　　資料來源：2005年我國統計年鑒

　　表2 ：全國房地產開發國內貸款、各種來源投資及比重

　　項目

　　年份房地產

　　開發國內貸款房地產

　　投資資金

　　來源合計房地產開發

　　國內貸款

　　占各種資金來源的比重（%）

　　1997

　　1998

　　1999

　　2000

　　2001

　　2002

　　2003

　　2004911.19

　　1053.17

　　1111.60

　　1385.10

　　1692.20

　　2220.30

　　3125.14

　　3158.413817.06

　　4414.94

　　4795.90

　　5997.60

　　7696.40

　　9750.00

　　13128.22

　　17168.7723.87

　　23.85

　　23.18

　　23.09

　　21.99

　　22.77

　　23.80

　　18.4

　　資料來源：我國房地產發展報告

　　住房預售制度改革的九點對策與建議

　　由目前住房預售制度中所存在的諸多問題顯示，如何保證房地產的金融安全和高效運作是一個重要問題。從其他國家和地區的國際經驗來看，房屋預售制度可以促進房地產業良性循環，但關鍵是要設計出合理的風險擔保機制以分散其各個環節的風險。無論是嚴格的準入或退出制度，預售資金的專項管理，嚴格的法律監管，還是為購房者提供更多的合約形式等，這些都是風險分擔機制的重要組成部分。

　　在我國，銀行對房地產業金融支持的資產結構導致銀行正面臨巨大的風險。由于信息不對稱，購房者可能會面臨房地產商的各種敗德行為。我們意識到，有鑒于目前住房預售制度中存在的不確定性和脆弱性，應當建立完備的風險分擔機制，來保障住房預售制度下的金融安全，即風險應該由多個利益主體（包括開發商、房地產投資者、建筑商、銀行及購房者）按照風險與收益的對等原則進行共同分擔。這種風險分擔機制應該貫穿于住房預售制度的始終，合理分散或降低各個環節的風險，應包括嚴格的市場準入與退出機制，房地產市場信息披露機制，多種合同選擇與談判機制，住房預售款專項管理制度，市場的懲罰機制，風險分擔機制，風險約束機制，監管機制以及保護購房者利益的救助機制。

　　嚴格準入和退出機制

　　目前房地產預售之所以會出現眾多問題的重要原因之一在于缺乏嚴格的市場準入和退出機制，在房地產價格和利潤大幅提高的驅動下，導致大量企業過度和無序的涌入，而一些不適應市場規律或不符合國家法規的房地產企業很難退出市場，或者利用不完善的退出機制來逃避責任。因此，我國應全面實行市場準入制度改革，并推行市場預警和信用管理制度，進一步加強對市場的監管，維護廣大消費者的利益。

　　“準入機制”和“退出機制”是同一個市場機制的兩個方面。在現實的房地產開發中，很多項目公司往往在該商品房銷售完畢后就予以注銷，或者是故意創造條件讓工商機關予以吊銷。當房子出了問題時，開發企業都已不復存在了，業主的權益也無法得到保證。由于目前我國的公司法所采取的是較為嚴格的法人有限責任制度，當房屋質量和保修承諾等方面出現問題時，很難追究到實際投資人的責任，現行的法人有限責任制度也成為房地產開發企業逃避責任的重要方式，導致劣質工程源源不斷的出現。

　　所以，實施科學嚴謹的房地產市場準入制度和退出制度，有利于從房地產市場入口上把好關，正本清源，防患于未然，從而保證房地產開發商的質量，減少開發商的敗德行為。對于商譽較好的、符合條件的開發商允許房屋預售，不符合條件的開發商不能夠進入住房預售制度，他們只能等到房屋完工后才能售房。

　　嚴格房地產市場信息披露機制

　　一般來說，住房作為一種特殊商品，消費者購買其產品時，不僅要購買其產品本身的質量，而且要購買其產品周圍的環境。因此，消費者在購房時，無論是對住房質量還是對住房的銷售過程來說，在買者與賣者之間存在嚴重的信息不對稱性。正是這種買者與賣者之間存在著嚴重的信息不對稱，不少國家要制定嚴格的法律法規來約束這種房地產市場信息的嚴重不對稱，以保護消費者的利益。

　　對于住房預售來說，政府應要求房地產開發商公布其樓盤的詳細信息。如在樓盤開盤之前，開發商申請預售或是銷售許可時，政府應要求房地產開發公布上市的房源套數、面積、開盤時間、預計價格；在住房銷售中，政府主管部門應要求開發商及時公布已售套數、面積、價格，以及可售套數、面積等等信息。另外，對于樓盤附近的環境及未來發展，政府規劃部門應把周邊的生活設施、教育環境、干線道路、以及該地區的未來發展等，詳細地規劃在所屬地區的發展藍圖上，藍圖內展示每一個地段可以供發展的用途。這些信息完全可以通過網絡查詢到。也就是說，信息公開化透明化是采用住房預售制度的一個必要前提。

　　預售合同多樣化選擇

　　在一個住房預售的成熟市場上，住房預售合同并不是已經印刷好的格式化合同，而是一個住房預售合同多樣化的選擇體系。即在住房預售合同的選擇上，消費者既可以選擇現有的格式化合同，也可以是住房消費者與房地產開發商就住房銷售合同談判的結果。

　　因此，政府、銀行以及開發商應為具有不同風險偏好、不同風險承擔能力的利益主體設計具有不同風險、不同性質的預售合同，無論是住房預售還是現房購買，只要多一些選擇，市場總是能夠找到最好的解決辦法。多樣化的金融工具可以使購房者根據自己的需要進行選擇，其好處根源于僵合同形式所能夠減少的風險的程度，因為風險防范是合同雙方關于各自成本和收益討價還價的過程，討價還價的結果形成了各種不同的合同形式或金融工具。

　　住房預售款專項管理

　　在任何一個成熟的住房預售市場，住房預售款不是收到款之后就全部轉到房地產開發商名下，而是有制度安排由專門的機構或銀行來專業管理。住房預售款的使用是在嚴格監管下隨著工程進度快慢來發放。但是，就目前我國的情況來說，基本上是采取一種模式，預售收取后，住房預售款就成了房地產開發商自有資金，至于開發商如何來處理這些款項，完全是開發商的事情。盡管以往的條例有規定讓房管局來管理，但目前這道制度也免了。

　　在這樣的制度安排下，房地產開發商完全可能輕易地把住房預售款不按規則任意挪用。這樣，房地產開發商一旦啟動一個項目，后來項目的滾動開發就可以“空手套白狼”。這也正是房地產開發商竭力反對取消住房預售制度關鍵所在。因此，對住房預售資金還可采取專項管理、專項信托、專門賬號等方式來管理這些資金。這樣既可以防止開發商隨意挪用住房預售的專項資金，也可以防止開發商假按揭等違法行為。住房預售款專項管理是目前住房預售制度改革的關鍵。

　　建立市場懲罰機制

　　由于我國政府某些主管部門的監管不力，相關行業的操作不規范，以及我國的房地產法制建設不太完善，使得我國的房地產預售市場上問題突出，房地產開發商利用預售制度上的缺陷惡意侵害消費者合法權益的事件屢見不鮮，已經嚴重影響到整個房地產行業的健康發展。因此，應建立相關處罰開發商的制度，要有明確的處罰標準和處罰措施，對不守信用、違規的房地產開發商進行處理，甚至要限制這些違約的企業再進入這個行業；要制定相關的、清晰的、可操作的合同標準，保護購房者的利益；當購房者利益受到侵害時，有可參照的標準，建立相應的投訴、仲裁、補償的機制，降低和減少消費者的損失。

　　建立風險約束機制

　　除了嚴格的準入和退出制度以外，借鑒國際經驗，商譽也是約束房地產開發商的最好途徑。在預售市場上，由于資訊的不對稱，消費者相對與房地產開發商而言，獲得的信息較少，所以通常只能透過建設公司的商譽、預售房的廣告、預售屋的接待中心看樣品房或者根據親朋好友處得知品質好壞，但是大部分消費者會依據商譽作為購買的指標，來判斷品質的高低及愿付的價格，所以開發商為了達到利潤最大化，必須花成本在商譽的培育上才能維持良好的商譽，而擁有較高商譽的開發商可以向消費者索取更高的預售房溢價。但是，商譽在預售市場上發揮作用的一個重要前提是，市場要能建立嚴格的準入和退出制度，否則開發商的短期行為將不會受到商譽的約束。

　　建立監管機制

　　我國的城市房地產管理法雖然已經立法采取了一些監管措施，但是從實踐來看，效果并不明顯，沒有達到真正保護購房者的利益，要確保預售房的購買者的利益盡可能少地受到損害，就應加強對商品房預售活動的監管，包括事前、事中和事后監管，事前要對開發商的資金狀況、信用度和實力進行一系列的審查；工程開工后，要檢查是否按合同要求進行施工，是否延期和修改合同；在交房時，要有相關機構監督開發商公平、公正與購房者的房屋交接；要通過多種手段的綜合運用，形成一個完整的對房地產業進行嚴格監管的鏈條，確保廣大群眾的合法權益不受侵害。

　　建立保護購房者利益救助機制

　　如果允許預售制度的存在，那么就必須建立救助機制，其核心在于建立風險擔�；�金。在預售出現問題后，這項基金可以進行快速賠付、穩定公眾信心，這是履行風險擔保職責的重要保證之一。這項基金可以采取基金的籌集模式，即通過風險擔�；�金的籌集與積累，把預售制度中各種風險合理、均衡地分散到各負擔主體的制度模式。有鑒于政府應設立房屋預售制度的風險擔保基金，如同存款保險制度一樣，凡是參加房屋預售制度的房地產開發商都應參加這個基金，即按營業額繳付，一旦出現問題，就由這個風險基金來承擔責任。通過這樣的機制，不僅可以把整個房屋預售制度的風險分散由消費者、銀行及房地產開發商一起來承擔，而且也能夠約束房地產開發商減少違約。

　　培養健全的預售房和現房市場，合理引導房地產價格

　　Flood 和Hodrick(1990)認為資產價格的變動有一部分是受到自我實現因素的影響，而這類非基本因素所造成的價格變動，常常無法反映在資本化價格上，以致于會出現資本化價格與市場價格不一致的情況。在理性預期的假設下，實際資產價格會遵循市場基值，當實際價格偏離市場基值，就會出現泡沫。因此，培育健全的預售房、現房市場，是引導房價健康發展、合理引導居民合理預期的重要保證，期房價格和現房價格之間存在雙向引導關系。但在價格發現功能中，現房價格的引導作用更強。雖然更重要的事實是：影響房地產現房及期房價格的根本性動因是宏觀經濟的變化。但是，筆者認為，培育一個完善的預售房、現房市場具有非常重要的現實意義，它可以為國家提供房地產宏觀調控的信號。因此，從合理引導房地產價格、引導居民預期的角度會成為培育和完善預售制度的新視角。

　　總之，目前國內住房預售制度是一種單邊風險分擔制度，是目前國內房地產市場中亟待解決的一個重大問題。盡管目前我們還難以全面地解決好這些困難與問題，但應該全方位地審視和解決好這一問題，否則放任這一問題的發展，必然會導致整個房地產市場的泡沫吹大與破滅，并導致我國銀行業危機及經濟衰退。目前，這種單邊風險分擔的住房預售制度已經成為我國房地產市場上不可回避的重大問題，監管機構應該對它密切關注與改革。就目前而言，即使不取消住房預售制度，但也要全面清理與完善這一制度，否則住房預售制度將可能會引發我國金融市場上的風險。

　�。ㄒ讘椚�，中國社會科學院金融研究所金融發展與金融制度研究室主任，研究員）