有效監管大力完善內控機制

　　證券時報記者 黃婷

　　與上市公司內控機制建立同樣重要的是監管制度的完善，這種監管既包括公司的內部監管，也包括來自外部的監管。根據目前的現狀，我國企業內部控制監督并不成功，上市公司屢屢犯案，讓人觸目驚心。因此，業內專家普遍認為，有必要從體系上對上市公司內部控制監督進行重新審視和探究，進一步完善上市公司內部控制監管制度，促進其內控機制的健

全和完善。

　　我國企業內控監督有待完善

　　我國現行企業內部控制監督體系主要由監事會、獨立董事和內審部門這三大機構組成，其職責是檢查、監督和評價“企業董事會、管理層和其它員工實施企業內部控制活動”的效果和效率，保證企業的正常運行。但實踐證明，我國企業內部控制監督并不成功。

　　據有關專家介紹，我國企業內部控制監督存在的主要問題是：內部控制監督機構對董事會及其管理層在公司運行過程中實施的內部控制缺乏有效的監管，使企業內部控制達不到應有的作用。究其原因，主要是因為是體制不順、人員不當以及國有股一股獨大。尤其是體制上的不順，使得內部控制監督處于無效狀態。

　　該專家告訴記者，企業內部監督機構體制是監督機構如何設置的組織制度，它的有效性要受到外部法律環境、各監督機構的協同性和內部監督機制的可行性的影響。我國的問題是，在外部環境上，政出多門，職能重疊，產生諸多矛盾。協同性上，各自為政，沒有形成有機有效的體系。監事會、獨立董事和內審部門，工作內容相同，但監事會和獨立董事屬于戰略層面，內審部門是戰術層面。兩者只有形成一個有機有效的整體，實現互補，才能有效監督。遺憾的是，日常工作中他們之間幾乎沒有任何聯系。

　　監督體系應內外并舉

　　內控制度的建立健全是以有效監督監管為前提的。為了不讓上市公司的風險控制機制紙上談兵、流于形式，必須配之以有效的監管制度，形成完善的監管體系。

　　此次，上海證券交易所制定的《上市公司內部控制指引》很好地借鑒了美國《薩-奧法案》的精髓，在監管途徑和方式上進行了突破。具體而言，《指引》將通過信息披露監管來督促上市公司完善內部控制。首先，《指引》要求上市公司對內部控制進行檢查監督，并指定專門的職能部門負責，要求建立相應的工作制度。其次，《指引》對上市公司內部控制的信息披露作出規定。最后，《指引》要求公司在年度報告披露的同時披露內部控制制度自我評估報告，并要求外部審計進行核實評價。

　　業內專家分析認為，該《指引》在內控監管制度的設計上強調內外并舉，這有利于上市公司內控機制的真正確立。比如，《指引》明確規定，“董事會及管理層應通過內控制度的檢查監督，發現內控制度是否存在缺陷和實施中是否存在問題，并及時予以改進”，“公司應確定專門職能部門負責內部控制的日常檢查監督工作，并根據相關規定以及公司的實際情況配備專門的內部控制檢查監督人員”。

　　又如，《指引》雖然沒有對上市公司內控制度的建立做出強制性規定，但對內部控制制度自我評估報告卻有強制性信息披露的要求，這實際上就是將上市公司的內部控制信息納入強制性信息披露范圍。業內專家對此的評價是，強制性信息披露的要求，將把內部控制責任落到實處，有利于防止內控制度的建立徒具形式。

　　此外，對于《指引》要求外部審計對內部控制制度自我評估報告進行核實評價，專家也給予了高度肯定，認為這是從外部對上市公司內控制度的一種監管，這可以增加財務報告內部控制報告的可靠性以及信息披露的可信度，同時也和內部的自我監管形成有效互補。

　　完善罰責提升約束力

　　《指引》的頒布將使我國上市公司內控制度的建立健全上一個新臺階。問題是，該《指引》對上市公司是否具有約束力？對此，法律專家普遍認為是具有一定約束力的，但為了進一步規范，有必要完善《指引》中的罰責。

　　法律專家李明良博士認為，雖然《指引》中的部分內容在目前的上市規則中并沒有體現，但這并不意味著《指引》對上市公司不具有約束力。他說，上市公司跟交易所之間的關系不僅僅是通過上市規則來調整的，企業在交易所掛牌上市必須同交易所簽訂上市協議，這意味著企業必須遵守交易所根據市場情況制定的有關市場規則。李明良指出，目前交易所制定的《指引》屬于市場規則范疇，是一種商事規則。根據商事規則的定義，它對上市公司而言是具有約束力的。當然，在實施過程中還需要加強外部監管，根據國外成熟市場的經驗，最主要的是通過信息披露形式來監管。

　　另一位法律專家，國浩律師集團上海事務所宣偉華律師也認為，可以通過持續的信息披露來監管。但另一方面，要強調罰責，加重對違規的相關責任人的處罰。宣律師表示，如果不制定罰責，只能是消極監管，很難起到約束作用。另外，還應該完善相關的法律和規章制度，要形成一個適宜的、暢通的上市公司內部控制信息披露的法律責任追究和懲戒機制，為監管提供有力保障。