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摸清底數 找準切入點 完善上市公司治理與監管
- 中國證監會上市公司監管部主任 楊 華
為了切實貫徹落實《國務院批轉證監會關于提高上市公司質量意見的通知》及證監會就上市公司監管工作提出的具體目標，2005年底，證監會組織在全國范圍內實施了一次“百
家上市公司治理調研活動”。調研共選取上市公司樣本152家，占上市公司總數的11.18%。因為行業分布、所有權性質分布和經營模式分布等方面事先考慮較為周到，這些上市公司能夠基本反映整體情況，具有較強的典型性和代表性。完成的148篇調研報告覆蓋面廣，基本反映了我國上市公司治理的現狀。
上市公司治理質量
總體上看，我國上市公司的治理機制趨于完善，但一些固有問題的暴露程度正在加大。通過組織這次活動，一些觀點印證了我們以前對公司治理結構的判斷，一些觀點則對我們以往的分析提出了修正。分開來講，有下面幾點。
上市公司獨立性有所增強，但本質問題仍沒有得到徹底解決
獨立性方面的進步主要表現在：除個別上市公司存在高管人員兼職外，副總經理、財務負責人、董事會秘書等職位在股東及關聯企業中不存在兼職問題。和往年不同的還有，上市公司一般都能夠自主招聘經營管理人員和職員，一般也設立了獨立的采購、生產、銷售、人事、財務等職能部門系統，在人員、資產、財務、機構、業務等方面與控股股東做到了基本分開，其獨立性有所增強。
調研中顯暴露出來的深層次問題主要有：被調研上市公司第一大股東持股比例盡管有所下降，但“一股獨大”衍生的問題仍然存在。大股東“掏空”上市公司、侵害中小股東利益的情況時有發生。
以往我們的看法是，“一股獨大”一般會導致控制股東的利益侵占，但這次調研發現“一股獨大”對上市公司治理的影響具有多樣性。有一些上市公司的股權結構盡管存在“一股獨大”的現象，但在較長時間里似乎并未出現重大缺陷，特別的，有些上市公司在大股東的支持下，還取得了較好的經營業績，即大股東扶持的情形在一定條件下也存在。另一方面，部分股權分散的上市公司，出現大股東控制權爭奪帶來上市公司經營不穩定、挪用上市公司資金、陷于擔保怪圈等情況。股權集中或分散，本身并不能作為判定上市公司治理有效與否的標準。這個修正讓我們進一步明確，公司治理結構優化的本質是權利的有效制衡與合作，而不是股權結構本身。
上市公司“三會”制度基本健全，運作趨于正常，但由于股權分置，各方仍然難以坐在一起平等協商，共謀發展
上市公司一般都能按要求搭建股東大會、董事會、監事會的框架，保證各方利益主體有主張權益的會議機制。大部分上市公司董事會、監事會運行正常，股東大會的召開程序、會議議題、表決情況等整體較好，流通股股東參會積極性有所提高，累計投票權開始得到重視，股東維權意識開始提高。
但正如我們已經發現的，在股權分置的條件下,非流通股股東和流通股股東的利益實現方式存在差異，難以坐到一個桌子前，共商發展大計。
還有一個重要的問題是，部分國有企業改制上市后，國有資產代理人虛擬的狀況并未發生根本改變，在產權上仍處于“超弱控制”狀態，“一股獨大”的股權結構演變為 “一人獨霸”的內部人控制局面。
高管人員選聘機制、約束及激勵機制正在形成，越來越多的公司注重內控制度建設，但缺乏這些機制發揮長效作用的豐厚土壤
調研發現，上市公司普遍建立了《總經理工作細則》，執行情況較好，高管人員由董事會聘任，大股東直接提名或推薦總經理人選的情況逐步減少，如華電能源、花冠科技等上市公司開始面向社會公開招聘高管人員，董事會自主采取市場化選聘的機制正在形成。大多數公司董事會秘書進入高管人員序列，并在上市公司章程中作了明確規定，其工作按照有關規定履行職責，發揮了應有的作用。
上市公司普遍建立了經營目標責任制，制定了績效考核與薪酬管理辦法，約束及激勵機制正在形成。多數上市公司實行了年薪制，許多上市公司開始探討員工持股、經理層持股、股票期權等長期激勵機制。
作為上市公司治理結構的延伸，越來越多的公司建立了以財務管理、資金管理、人力資源管理、營銷管理、風險控制等為主要內容的內控制度，一些公司還制定了《募集資金管理辦法》，還有一些上市公司已經形成了具有自身特色的內控體系，執行情況良好，也取得了一定成效。
由于公司治理深層次問題的存在，激勵機制、內控制度潛在效果的完全發揮尚需進一步努力。部分上市公司沒有形成規范、科學的內部管理和風險控制機制，董事會、董事長、總經理或關鍵管理人員職責不清或被授權過大，缺乏應有的制衡和約束機制；一些公司的內控制度落實不到位而流于形式。
外部力量監督機制正在形成和完善，但需在規范化和制度化方面作出更大努力
調研對象中，幾乎所有上市公司都建立了獨立董事制度，大部分上市公司獨立董事人數超過董事會人數的三分之一，多數公司建立了以獨立董事為主組成的董事會專門委員會，并為獨立董事獲得上市公司信息、參與上市公司決策創造條件，如青島海爾、無錫威孚等上市公司還設立了獨立董事的工作班子，配備了專職人員。大部分獨立董事在增強董事會獨立性、保護中小投資者權益等方面發揮著積極的作用，特別是對關聯交易的審查作用開始顯現，對一些重要事項發表的獨立意見開始受到市場重視。
作為社會外部監督機制的另一個渠道，調研對象的信息披露制度進一步健全，并開始重視投資者關系管理。調研報告顯示，上市公司已經普遍建立了《信息披露管理辦法》、《重大信息內部報告制度》、《投資者關系管理制度》等信息披露制度，通過信息披露主動接受市場檢驗的意識有所提高，能夠及時、準確、完整、真實、有效地披露信息。提供虛假信息、蓄意誤導和欺騙投資者現象有所遏制。上市公司普遍開始重視投資者關系管理，如中國石化、天士力、天通股份等公司通過設立專門機構，配備專門人員，搭建網絡平臺，加強信息披露與交流，促進上市公司與投資者之間的良性關系，倡導理性投資。
調研中還發現，上述機制作用的進一步發揮，仍需要在規范化和制度化建設方面作出更大的努力。比如，獨立董事的選聘機制、工作機制問題，信息披露的針對性和有效性問題，仍需要提高科學性。
總起來看，公司治理作為一種制度安排，在國內缺乏治理文化的支撐。過去，我們移植國外公司治理準則和制度的時候，沒有實際上也無法移植適合發達資本市場的治理文化。因為缺乏文化基礎，公司治理制度出現形似而神不至的問題就成為必然。從這個角度看，完善公司治理是一個長期任務，我們必須有打持久戰的準備。
上市公司治理結構的外部環境
這次調研也給了我們很多啟發，使我們對上市公司治理結構的外部環境產生了較為全面和深刻的認識。
第一個認識是上市公司治理結構問題與法制環境有十分密切的關系。法制不健全就難以形成剛性約束。在《公司法》、《證券法》修改之后，法制不健全的表現主要是對兩部法律的落實不夠強化。我們必須把《公司法》、《證券法》對證券監管機構的更多授權，盡快轉變為操作層面的規章，調整監管力量和手段，運用法律武器把促進市場繁榮和豐富監管手段結合起來。
第二個認識是對上市公司持續發展與市場持續繁榮之間的關系有了更深的理解。目前上市公司的融資渠道很大程度上仍然依賴國有銀行的間接融資，直接融資尚未完全市場化。在此背景下，公司治理完善所要求的融資股權結構、資本結構，與公司考慮融資成本、融資規模之后由市場化機制形成的股權結構、資本結構難以對接，在融資環節，公司很難講是在為滿足投資者要求而作出的自主自愿的融資選擇，這是市場約束不到位的一個嚴重弊端。另一方面，控制權市場和職業經理人市場沒有形成，也是治理結構無法有效發揮作用的一個重要原因。由于非流通股的存在，難以形成市場化操作模式，不僅無法通過市場價格的波動影響控股股東資產價值進而形成對管理層的壓力，還造成了國有控股上市公司控制權轉移的黑箱操作；同時，上市公司也無法通過市場機制選聘真正符合企業需要并具備職業道德和操守的職業經理人，造成控股股東高管與上市公司董事會、監事會和管理層人員大面積重疊，所有權和經營權分離只是以表面化形式存在，上市公司內部無法形成相互監督和制衡的效果，難以形成真正意義上的法人治理結構。
第三個認識是社會誠信體系尚未建立，信用市場尚未形成，導致對上市公司關鍵人員的約束強度不夠。上市公司實際控制人和公司高管的違規成本只體現在監管部門非常有限的行政處罰上，沒有形成“一處失信、處處受制”的外部效果。與守法經營、守信履職相比，違法違規獲取的收益可以基本無障礙地轉換到其他領域進行投資，個人也可以在其他領域繼續發展。信用市場對上市公司的約束不足。
完善上市公司治理結構的幾點意見
結合調研工作，我們發現要進一步完善監管理念和思路，按照上市公司治理體系中 “由內而外”的思路，做好監管的實際工作，其核心是在不同階段找到著力點，提高監管針對性，力爭再上臺階。
完善上市公司內部治理結構
加強上市公司高管人員培訓，提升高管人員的誠信意識。要盡快啟動上市公司董事、監事、高管人員的專項培訓工作，提高其法治意識、責任意識和誠信意識，增強其規范經營的自覺性。
完善獨立董事制度。一是要完善獨立董事的提名制度，在獨立董事的提名聘任等問題上應該實行大股東回避制或大股東有限制的投票制。要明確大股東和中小股東各自對獨立董事推薦的比例，對已建立獨立董事制度的公司要通過以獨立董事為主的提名委員會來選任獨立董事。二是要完善獨立董事薪酬、激勵制度。有報告建議由自律組織牽頭成立獨立董事協會，向上市公司收取費用，由協會向獨立董事支付津貼，改變過去獨立董事由大股東支付津貼的現象，增強其獨立性。此外，應當考慮建立獨立董事的聲譽激勵機制。三是要完善對獨立董事的考評制度。探討建立對獨立董事履職情況的評價體系，并定期對各家上市公司獨立董事的履職情況予以公布，以引導獨立董事積極履行職責。四是要加強對獨立董事的溝通機制和問責機制，在及時將風險通報給公司董事會的同時，要求獨立董事進行盡職調查并出具獨立意見。此外，獨立董事制度可考慮向職業化、專業化方向發展，實行注冊管理和持續培訓，使獨立董事專心于以個人聲譽、個人信用和個人業績為基礎的職業工作。
加強監事會的監督作用。一是要完善監事會的構成，吸引大額債權人、機構投資者加入上市公司監事會，增加獨立監事，增強監事會的獨立性。二是要加強監事會在財政方面的獨立性，以免因經費的原因影響監事會正常行使監督權。三是加強監事會在人事方面的獨立性，可以考慮建立監事會日常工作機構，工作人員由監事會聘任，工資從監事會經費中支出，不歸公司的人事部門管理。
完善上市公司內部控制制度建設。一是建議盡快出臺《上市公司內部控制指引》，督促上市公司建立健全內部控制制度，強化內部管理，并要求上市公司定期對內部控制制度進行內部檢查和自我評估。二是充分發揮外部審計的作用，通過外部審計進行核實，對上市公司內部控制進行專項評估，并對外披露評估報告。及時發現內部控制制度的薄弱環節，堵塞漏洞，有效提高風險防范能力。
加強上市公司治理文化建設。一是充分發揮保薦人作用，將上市公司治理文化建設列入企業改制、上市輔導、改制驗收的內容。二是通過加強高管培訓，強化上市公司高管人員勤勉盡責意識，引導高管人員身體力行，增強誠信盡職意識，帶動上市公司加強誠信文化建設。
提高上市公司信息披露質量，增強上市公司透明度
完善信息披露規則體系，加強信息披露監管。一是嘗試監管部門主動發布公告，在上市公司或者其他信息披露義務人拒絕對有關公司傳聞和股票交易異常發表評論的時候，監管部門可以發布相關信息，向市場作出說明。監管部門認為信息披露義務人的回復有很大疑點時，可以有選擇地向市場公開監管部門的質詢和公司的回復。二是增強信息披露的有效性，定期報告方面，要強調對經營成果和財務信息的披露，要引導上市公司完善管理層討論與分析。
嘗試建立上市公司內部信息披露責任制，將信息傳遞制度作為公司內控制度建設的重要方面，明確上市公司董事長在信息披露中為第一責任人，同時嚴格對董事會的履職情況進行考核。
充分發揮中介機構的作用。一是建議盡快出臺證監會派出機構對會計師事務所和資產評估事務所的監管責任制，及時記錄和公布違規中介機構和人員。二是考慮將會計師更換制修改為事務所更換制，建立起事務所之間的相互監督機制。三是加強懲戒力度，要結合《證券法》的修訂，進一步嚴格信息披露規則，加重違反信息披露法律法規行為的法律責任。
完善上市公司外部環境建設，增強外部監督機制作用
促進社會誠信評價體系的發展。構建社會資信平臺，建立企業和個人資信檔案，健全信用評估機制、信用風險管理等社會誠信評價體系。在相關的金融和經濟管理部門建立跨行業、企業與個人的“資信網”，實現信息互通與共享，促進全社會誠信評價體系的發展。
引導輿論監督，發揮“聲譽激勵”作用。要加強與媒體的聯系，重視媒體反映的問題，發揮公司治理中精神激勵的作用。
推進股權分置改革，促進控制權市場化。繼續推進股權分置改革，以有效解決股權割裂問題，打通流通的渠道。要真正遵循市場規律，鼓勵購并市場的創新，降低購并成本，提高審批效率，實現控制權市場化，從而完善公司治理的外部環境。
推動長期機構投資者的發展，引導機構投資者積極參與公司治理。大力推動社會保障基金、保險基金入市。由于其資金規模大、本身機制比較健全，機構投資者對上市公司監督的動機也會比較強烈，因此要積極引導機構投資者參與公司治理。
培育職業經理人市場，完善經營層的激勵約束機制。加快上市公司高管人員選聘市場化，建立職業經理人制度和市場，推進高管人員股權激勵試點，健全績效考核和優勝劣汰機制，探討市場化的激勵約束機制。
優化發行機制、推動上市公司整體上市步伐。一是推動已分拆上市公司的整體上市步伐，充分利用證券市場平臺，通過吸收合并、股權置換、定向增發、新設合并等多種方式，推動集團公司整體上市，以徹底解決分拆上市帶來的如不正當關聯交易、擔保與占用資金等諸多問題。二是在符合條件的情況下，推動擬上市公司整體上市。
構建上市公司治理指數，推動上市公司治理評級的發展。建議由自律組織牽頭，組織有關單位進行調查研究，在此基礎上制訂統一的評級標準和體系。條件成熟時，可以考慮建立上市公司治理指數。
加強監管、強化上市公司綜合監管體系
加強與地方政府的溝通協作，完善綜合監管體系。建立有效的協調機制，加強與地方政府及有關部門的溝通，統籌研究解決工作中遇到的重大問題，建立應急機制，防范和化解上市公司風險。明確發改委、國資委、財政部等部門的責任，形成對上市公司大股東行為規范和制約的監管合力。
加強對上市公司控股股東的監管，建立對大股東違規行權的問責、懲罰機制。監管上市公司必須同步監管大股東。一是限制違規大股東行使股東權利。二是推行累計投票權及配套制度，限制實質控制人對董事會的過度控制。建議修改《上市公司章程指引》等相關法規，確立董事差額選舉，規定較低的董事提名人條件。三是進一步推動和落實中小股東對上市公司和大股東違規行為的訴訟機制。四是建立對違規大股東及主要負責人行政處罰機制。
強化保薦人“問責制度”。要加大對保薦人不盡責的處罰力度。企業改制上市后，督促控股股東規范行使股東權利，維護中小股東的權益，從而在源頭上保障新上市公司治理水平的提高。-
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