證監會籌建發行二部 上萬家公司納入監管范圍

　　本報記者 郭宏超 孫健芳 北京報道

　　中國證監會正在籌建一個新的部門——發行監管二部。

　　中國證監會的消息人士稱，這個即將成立的部門將負責核準那些非上市的公眾公司公開發行股票。

　　今年起實施的新《證券法》明確規定，今后股份公司向累計200人發行股票，都算公眾公司公開發行，發行監管二部的成立將使證監會的監管權限再次擴大。

　　目前中國累計超過200個股東發行股票的公眾公司已經超過1萬家。由于法律已經允許這些公司的股票自由轉讓，這也將加快多層次資本市場的建立。

　　發行二部

　　記者從證監會了解到，發行監管二部由中國證監會法律部副主任馮鶴年負責牽頭籌辦，并將最終擔任這個新部門的主任。目前這個機構初步設定為5個處，分別是發行一處、二處、三處、四處和綜合處。

　　馮鶴年，高級經濟師，西南政法大學本科畢業，中國政法大學碩士，曾在中國證監會法律部任處長。現在馮是法律部副主任兼法務總監，同時任中國政法大學民商經濟法學院商法研究所兼職教師。馮鶴年自始至終參加了證券法和公司法的修訂工作，擔任了全國人大證券法修改工作小組副組長，是國務院公司法修改起草小組成員、新《公司法》主要撰稿人之一。

　　證監會的一位人士說，馮的業務能力很強，在《證券法》和《公司法》修訂過程中，他在證監會方面的地位舉足輕重。從去年底開始，各地證監局、證券公司和上市公司的“兩法”學習報告會，幾乎都是由馮鶴年親臨解讀。

　　中國證監會的一位人士透露，目前中國證監會編制辦公室正在申請新部門的編制。

　　該人士說，由于涉及上萬家企業，這批企業的監管，可能由證監會設置地方證監分局來管理，“證監會將會考慮在人數眾多的地市設置證監分支機構。”

　　在新頒布的《證券法》中，公開發行被界定為：(一)向不特定對象發行證券；(二)向累計超過200人的特定對象發行證券；(三)法律、行政法規規定的其他發行行為。

　　《證券法》第十條規定，公開發行證券要依法報經國務院證券監督管理機構或者國務院授權的部門核準。由此，中國證監會拿到了非上市公眾公司的公開發行核準權。之前，證監會已經把擬上市公司的上市核準權下放到了滬深兩家交易所。

　　新《證券法》頒布之后，證監會發行監管部就著手展開了對非上市公開發行證券的公司監管模式討論，并進行了精心的論證。

　　馮鶴年在接受記者采訪時說，根據新的法律，證監會是需要這樣一個部門，但目前上面還沒有最終批準下來。“到時候這方面有什么事情，我們會對外宣傳。”

　　中國人民大學金融與證券研究所李永森教授說，按現有的監管體系，突然增加1萬多個監管對象，對證監會會造成很大的壓力。由于這些公司里有很多原來是不規范的，“今后這一塊兒的監管將會比上市公司更難”。

　　證監會擴權

　　從上世紀80年代開始，中國開始了股份制改革，一大批股份制企業由此誕生，但監管部門對股份有限公司的界定一直模糊不清。

　　在股份制試點初期，我國出現了一批不向社會公開發行股票，只向法人和公司內部職工募集股份的股份有限公司，這些公司股東絕大多數都在200人以上。

　　“按照新《證券法》的標準來看，這些公司實際上是一種公開發行行為，屬于公眾公司。但早期對它們的定義處于一片模糊狀態，甚至籠統地把這些非上市的募集股份有限公司籠統地定義為非公開發行公司。”一位業內專家說。

　　定向募集公司均由當年的省市體改委批準、國家體改委批復確認。情況非常復雜，其出現的超比例、超范圍發行現象非常嚴重，大量的股份又被多次炒賣，股份社會化非常普遍。李永森說：“當時四川的定向募集公司的股份就大量流到東北、上海、浙江、福建等全國各地。”

　　從1992年起，國務院、國家體改委和中國證監會為解決定向募集公司申請公開發行股票的有關問題，出臺了一系列的法規文件。2003年底還發布了新修訂的《審核標準備忘錄第11號》，市場稱為“11號文”。“11號文”對定向募集公司的認定以及內部職工股的認定處理提出了七條標準。但這些法規一直無法徹底解決問題。

　　“因為這類公司始終沒有一個統一的明確的監管機構。”李永森說。

　　根據新《公司法》和《證券法》的有關條款，向不特定對象發行證券和向累計超過200人的特定對象發行證券的公司，都是募集設立的公開發行公司。公開發行證券從審批制與核準制相結合轉為統一適用核準制,也相對放松了對公開發行證券的監管。

　　在此前提下，中國證監會對這類非上市公開發行公司的監管職權也得以明確。《公司法》第九十三條規定，以募集方式設立股份有限公司公開發行股票的，還應當向公司登記機關報送國務院證券監督管理機構的核準文件。

　　一家上市公司的老總說，證監會的權力范圍將隨著法律上的變化進一步擴大，監管任務也更重了。同時，多層次市場的規范化建立也成為可能。

　　推動多層次資本市場

　　到目前為止，中國資本市場合法為股權提供買賣的場所僅有滬深兩個交易所，上市公司數目1300多家，這遠遠不能滿足市場中多樣化股權流動的實際要求。

　　2005年年底，中國證監會主席尚福林開始在各種場合表達建設多層次資本市場的意愿。在今年1月14日召開的全國證券期貨監管工作會議上，尚福林表示，要構建適應多種投融資需求和風險管理要求的資本市場體系,明確各市場的制度安排和功能定位。按尚的設想，資本市場要逐步形成由主板、創業板、場外柜臺交易網絡和產權市場在內的多層次資本市場體系。

　　第二次全國基本單位普查資料顯示，截至2001年，全國的股份制企業數目已經接近30萬家。數據顯示，到1995年，定向募集股份公司已發展到了近6000家，總股本3942億元。姚剛也曾估算，累計超過200個股東發行股票的公眾公司現在已經超過1萬家。

　　在老《公司法》中僅規定了“發起人持有的本公司股份，自公司成立之日起三年內不得轉讓”。換句話說，只要股份公司成立三年后，股份的轉讓并不違法。

　　當時的實際情況是，相當一部分定向募集股份公司設立之初就是為了上市，股權流動的要求尤為強烈。在上市不得的情況下，自然出現了場外轉讓的方式。

　　興于1992年的四川成都紅廟子市場是國內第一個自發形成的非上市股權交易市場，1993年5月被取締。1993年3月時，紅廟子市場每天有數萬人次交易。隨后，從山東淄博開始，由各地方政府和人民銀行各地分行出面，陸續組建了各地的證券交易中心。加上進行柜臺交易的STAQ和NET系統，這些地方成為當時定向募集股份公司除主板上市以外股份流通的主要場所。

　　1998年，中國證監會出于防范金融風險的考慮，清理整頓場外交易市場，定向募集企業大量的內部職工股和法人股除了上市以外的流通渠道被堵塞了。非上市公司股權交易開始長期處于“灰色地帶”。有媒體稱，目前地下股權交易市場的規模已經近千億元。

　　2004年4月，證監會再次要求“對各種形式的非法證券期貨經營活動予以從嚴、從重打擊，發現一起，查處一起”。

　　但這并不是解決問題的方式。新《證券法》第三十九條明確規定：“依法公開發行的股票、公司債券及其他證券，應當在依法設立的證券交易所上市交易或者在國務院批準的其他證券交易場所轉讓。”

　　國浩律師集團事務所的錢大治律師說，新《證券法》給我國證券流通市場從證券交易所拓寬到場外交易市場預留了空間，為建立多層次的資本市場排除了法律障礙。

　　據記者了解，在北京市政府和證監會的推動下，證券業協會和證監會市場監管部已經成立了一個負責明確三板定位和制定新轉板規則的小組，今后三板將會被定位為高科技企業孵化器，而三板企業轉主板也不再需要經過發審委核準后增發上市，而是通過存量發行的方式直接上市。同樣，深圳創業板的建設也將被重新提上議事日程。

　　李永森說，投資者對持有的這些公司的股票有自由轉讓的權利，這必將加快多層次資本市場的建立，也標志著多層次資本市場的建設站在了一個新起點。